动态 | 巴基斯坦突发重磅变局，边境大省紧急封控

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作者|南亚那些事

编辑|陈子珩

审核| 杨春雪

图源：巴媒

一

2026年10月11日，巴联邦政府经总统批准，在西北边境的开普省同步宣布实施紧急状态与省督接管治理。

KP省毗邻阿富汗，是巴基斯坦反恐前沿。联邦政府称，当地民选省政府消极对待反恐，安全形势持续恶化，因此启动宪法赋予的特殊权力接管治理。

但执掌该省的正义运动党强烈谴责这项举措，认为这是破坏省级自治、违背民主的政治操作，正筹备司法诉讼、议会抵制与和平抗议等反制手段。

此次冲突的核心，是联邦与地方在反恐路线上发生巨大分歧。联邦倾向强硬军事反恐，省政府主张和阿富汗塔利班对话。

事件不只是一场国内中央与地方的权力博弈，还牵扯巴宪政秩序、经济稳定以及南亚边境安全局势。后续司法斗争、党派对抗仍将持续发酵。

巴基斯坦政坛迎来重磅变局。2026年10月11日，经总统扎尔达里批准，巴联邦政府正式在开普省同步宣布实施紧急状态与省督接管治理。

这一举措，是联邦政府与执掌开普省的正义运动党（PTI）长期博弈、反恐政策分歧持续激化之后，爆发的一次重大宪政危机。

当天，巴总理夏巴兹主持召开联邦内阁紧急会议，全面听取该省安全形势汇报。内阁在研判局势后认定，省政府“刻意脱离反恐斗争”，省内安全环境持续恶化，提请总统依据巴宪法第232条、第234条，启动紧急状态以及省督接管治理两套机制。决议一经公布，立刻震动巴政坛。

开普省地处巴西北，紧邻阿富汗，部落势力复杂，长期是巴反恐斗争的前沿阵地。联邦政府与正义运动党在该省的矛盾由来已久，反恐政策是双方最核心的分歧点。

联邦政府主张，面对边境地区持续活跃的武装势力，必须坚持强硬反恐，必要时开展军事行动。

而正义运动党主导的省政府，立场完全相反：反对军方在省内发起新的军事行动，主张优先同阿富汗塔利班开展对话协商，重大安全决策必须征求省级政府意见。

双方的对立并非一日形成。早在2024年7月，时任省首席部长甘达普尔就推动省议会通过决议，警告联邦政府，未经省级同意就启动军事行动，不仅难以取得成效，引发的负面后果也要由联邦承担。

2024年12月，省议会更是全票否决在开伯尔、本努地区开展军事行动的计划。

苏海尔·阿夫里迪接任省首席部长之后，召集多党派部族大支尔格会议，再度要求联邦在阿富汗相关政策上充分听取省里的意见。

多重分歧叠加之下，联邦与省政府在10月3日的谈判宣告破裂。此后局势持续升温，正义运动党还组织了长途游行表达诉求。

就在联邦宣布紧急状态决议的几小时后，开普省信息部长对外宣称，省首席部长阿夫里迪已被拘留，消息迅速扩散，《黎明报》已经联系警方核实相关情况。

很多读者会疑惑：紧急状态、省督接管治理，这两套宪法机制到底有什么区别？

省督接管治理依据宪法第234条，适用场景是“省内宪法机制失灵”。启动之后，联邦可以将省级行政权力交由省督行使，省议会权力转交联邦议会，但省高等法院的司法权力不受影响。

这项措施初始有效期为两个月，联邦议会联席会议每次最多延期两个月，总时长上限六个月。

紧急状态依据宪法第232条实施，适用于战争、外部入侵，或是省级政府无力管控的内部动荡威胁国家安全。

紧急状态生效期间，省议会仍然可以正常运作；但省级法律一旦和联邦议会立法冲突，联邦法律拥有优先效力。

省首席部长职位保留，联邦政府可以接管部分省级行政职权。议会可以出台配套法律，这类专项法律在紧急状态结束后自动失效。

值得注意的是，本次总统签署文件，并未启用可以暂停部分公民基本权利的第233条。

随着治理机制落地，联邦政府同步完成人事调整。任命穆罕默德·法赫尔·阿拉姆·伊尔凡博士担任开普省首席秘书。

伊尔凡博士属于巴行政服务体系最高等级官员，此前任职联邦能源部电力司秘书。

同时，联邦政府将资深文官穆罕默德·叶海亚·阿洪扎达调配至省政府。阿洪扎达拥有南北瓦济里斯坦地区治理经验，熟悉部落地区、卫生、教育等领域管理工作。

两套人事安排，意味着联邦直接掌握了省级行政运转。

这项决定一经公布，立刻遭到正义运动党的强烈反对。该党主席戈哈尔公开谴责，称这是反民主的重大政治错误。

他强调，开普省政府拥有本省民众赋予的法定执政授权，削弱省级自治，无法换来和平稳定。

戈哈尔并不否认打击恐怖主义是国家共识，但他提出，反恐不能沦为压制民意、挤压省级宪法权力的工具。化解危机，依靠的不是特殊行政手段，而是政治谈判、宪法至上原则。

正义运动党表示，会在所有法律与民主渠道捍卫民众授权和省级自治权利。

正义运动党中央信息部长透露，政党议会委员会正在研讨三套反制方案：向法院提起宪法诉讼、抵制联邦议会与省议会会议，以及在全国发起和平抗议，最终方案等待政党政治委员会敲定。

正义运动党参与组建的反对党联盟“巴基斯坦宪法保护运动（TTAP）”也表态，认定联邦政府此举违反宪法。

联盟提出质疑，同样治安形势严峻的俾路支省没有被采取此类措施，而民选的开普省政府却遭遇联邦接管。联盟计划召开会议，协调各反对党统一行动。

与此同时，巴老牌宗教政党伊斯兰神学会（法兹鲁尔派）紧急召集核心委员会会议。

该党领袖法兹鲁尔·拉赫曼长期充当各派之间的调解人，就在决议出台前一天，他还和夏巴兹总理沟通，试图缓和联邦与开普省之间的矛盾。

开普省省督昆迪则呼吁民众放下政治分歧，团结共建省内和平。他发表声明称，启动这项措施的初衷，是为本省带来和平、推动民生发展。

他希望自己能够成为土地的服务者、民众权利的守护者，共同开启开普省发展新篇章，不要让政治分歧损害全省共同利益。

在联邦内阁会议上，夏巴兹总理阐述了此次行动更深层的考量。他直言，不能放任正义运动党主导的开普省政府破坏巴基斯坦刚刚企稳的经济。

他说，面对恐怖袭击造成大量平民、军警伤亡的现状，巴多次呼吁阿富汗管控境内恐怖分子，但收效有限。

夏巴兹总理在会议上同时谈及多项外交与经济议题。他谴责胡塞武装针对沙特的袭击，重申巴坚定声援沙特，任何针对沙特的侵略都是巴方红线。

他透露，在经济层面，巴有望在今年拿到国际货币基金组织12亿美元贷款，这对于当前财政压力巨大的巴至关重要。

夏巴兹总理同时肯定军政各界协同推进财政改革的努力，并提及巴在中东冲突斡旋当中获得的国际认可。

站在区域角度看，此次事件不只是巴内部中央与地方的权力博弈。开普省毗邻阿富汗，边境地带恐怖势力跨境流动问题盘根错节，反恐策略的变化，直接影响整个西北边境安全格局。

从宪政层面观察，巴宪法设计了联邦与省的分权体系，省督接管治理与紧急状态属于非常态化的“兜底条款”。

这类强力手段的启用，往往会引发旷日持久的司法诉讼、街头抗议，撕裂国内政治共识。

一边是联邦政府强调安全优先，以反恐为由启动宪法特殊机制；另一边是反对阵营指责联邦践踏民选授权、破坏省级自治。

这场博弈，短期看，开普省行政权已经落入联邦委派文官手中；中长期，司法诉讼、街头抗议、议会博弈将接踵而至。

未来半年，开普省局势走向，将考验巴基斯坦的宪政韧性。联邦政府能否依靠这套特殊机制稳住省内安全形势？

正义运动党及其盟友的法律抗争与抗议行动会掀起多大波澜？

中央与省份之间关于自治权、反恐路线的分歧，是否还有谈判和解的空间？

更令人担忧的是，巴塔等恐怖组织将利用开普省政治动荡之机，针对巴军警以及民众发动更加猛烈的跨境袭击，该省以及整个巴基斯坦的安全形势将更趋恶化。

这场发生在巴基斯坦西北大省的宪政风波，值得持续关注。

二

2024年以来，开普省乃至整个巴基斯坦的政治走向，当时看起来如同抛硬币一般充满不确定性。

主要有两种可能：一是各方达成宏大政治和解，伊姆兰·汗或许流亡海外；二是联邦政府依据宪法手段，终结正义运动党执掌的这最后一个省级政府。

如今，第二种可能成为现实——联邦政府宣布紧急状态，实施省督接管治理，首席部长苏海尔·阿夫里迪遭到逮捕，官方理由是当地治安恶化、恐怖主义泛滥，以及省府与联邦谈判破裂。

巴军入驻开普省。图源：巴媒

联邦介入的宪法依据，必须和背后的政治动因区分看待。巴宪法第232条、234条在不同情形下赋予联邦特殊权力，但启动须遵守程序、受到限制。

安全局势恶化是重要考量，却不等于省级宪政政府已经无法正常运转。一个明显的一致性问题是：

开普省西南的俾路支省，自2024年大选以来安全形势同样严重恶化，联邦为何没有采取同样的宪政措施？

这并非否认开普省的安全挑战，而是说，仅凭“存在恐怖主义”不足以支撑接管，联邦必须证明原有宪政机制已无力处理危机。

然而，另一重安全危机更有助于理解本次决策的政治背景。这场危机始于2023年，主角并非武装分子。

2023年5月9日事件，对巴建制派的深远影响超过此后多起伤亡更惨重的事件。

伊姆兰·汗被捕后，各地爆发针对军事设施的袭击，打破了军方的固有判断，一部分原被认为对军方抱有好感的民众，立场发生动摇。

自2011年阿拉伯之春后，巴安全建制派一直担忧大规模群众动员超出常规管控能力，5月9日印证了这份恐惧。

而国家后续的逮捕、起诉、限制政治活动、瓦解政党组织，大幅抬高了对抗国家的代价。

在拉合尔这座长期与军方深度绑定的城市发生冲击，更具象征意义，群众动员的游戏规则被彻底改写。

在此背景下，正义运动党2024年2月仍在开普省胜选，士气大振。即便伊姆兰·汗入狱、选举符号被剥夺、竞选受阻，该党仍证明选票号召力强劲。

开普省成为它在全国丢失的阵地中仅剩的制度立足点。但这份胜利，也一并继承了5月9日遗留的战略难题。

外界曾猜测正义运动党上台后的策略，强硬派甘达普尔出任首席部长，早早给出信号：正面硬刚联邦，以街头动员让国家治理停摆。

2024年10月、11月，该党两次组织向伊斯兰堡D广场的大规模游行，第二次布什拉·比比（伊姆兰·汗的夫人）也参与其中，最终都以撤退收场。

对联邦而言，这证明即便对手发起大规模动员，首都依然守得住；对正义运动党而言，则暴露了一个现实，能召集支持者集会，不等于能持续对抗一个愿意升级手段的国家机器。

更令支持者失望的是，两次抗议中政党高层突然撤离，留下本省基层支持者独自承担风险。一年后，甘达普尔被要求辞职。

更深层的问题是，选举人气和街头动员能力，是两种完全不同的政治资本。

很大一部分开普省选民到2029年仍可能投票给正义运动党，但这不意味着只要政党号召进军伊斯兰堡，他们就会响应。

正义运动党谈判时却常预设政治环境仍停留在2014年，把民众对伊姆兰·汗长久的拥护，误认为大家愿意不计代价持续开展高风险行动。

国家没能靠策反倒戈促成正义运动党分裂，但该党内部已自发产生严重裂痕。伊姆兰·汗的家人、意识形态铁杆、务实派、省级政客、互相竞争的派系，在领袖缺席下难以确立权威。

党内唯一获广泛认同的策略，仍是伊姆兰·汗自由时期那套诞生于完全不同环境的路线。

该党还高估了国际支持，寄望外国政府为伊姆兰·汗强力介入，从来替代不了国内政治协商。

海外侨民维持了国际曝光与对外宣传，却有一部分人反对任何妥协，而他们身在境外，不必像国内党员及其家人那样直面国家机器。

让承担对抗代价最小的群体在妥协条件上拥有过大话语权，后果已经显现：

在开普省，强硬话术不断抬高博弈筹码，提及孟加拉国历史、扬言扣留省级预算、提议自行与阿富汗打交道，很容易让联邦将省内异议定性为挑战宪政秩序。

最典型的是前部落地区反恐军事行动争议。反对新一轮大规模军事行动，并不等于同情武装分子。

合并后部落地区的民众经历了流离失所、家园与生计被毁，他们要求在发起新行动前获得协商，这份诉求根植于切身苦难。

正义运动党有时没能清晰区分民生诉求与释放领袖的政治诉求，把两类议题混在一起，令人遗憾地掩盖了其所代表民众的合理诉求。

但背后的诉求值得认真对待：一场依靠本地民众配合的安全行动，不能把民众的恐惧视作不忠的证据。

周边环境也愈发凶险。2025年5月印巴军事对峙证明，一次恐怖袭击加后续军事报复，会快速升级为两个核大国之间的直接冲突。

往西，巴阿关系从勉强共存滑向反复军事摩擦。更广阔的中东局势，包括以色列扩大对抗及其与印度的安全合作，更添不确定性。

联邦与省府的有效协同因此愈发重要，政治对立却让协同难以实现。

联邦政府为何最终下定决心出手？官方理由是安全恶化，直接背景则是省级权力之争与联邦容忍底线。

这项决定最核心的悖论在于：正义运动党丢掉了省级政府，联邦当局却同时背上了它治理开普省的直接责任。

多年来，正义运动党须同时扮演对抗性反对党和地方治理者两种角色，如今省督接管彻底改写了这套权责逻辑——省内每一次行政失灵、公共服务中断、安全恶化，都可能变成反对本次干预的论据。

而任何局面好转，联邦都会拿来证明决策的必要性。这种权责不对称十分关键，联邦必须证明特殊干预能达成普通省政府无法实现的成果，即安全改善、行政效率提升、民生变好，同时证明干预合宪且与事态程度相称。但治理成效再好，也不能事后追认干预的合法性。

巴近代政治史提醒人们，抬高期待会埋下隐患。2022年伊姆兰·汗被罢免后，民众期待新执政安排带来经济治理改善，结果看守政府时期期待落空，带来巨大政治代价。

如今接管开普省的一方，同样面临这一风险。对一个长期受武装叛乱、流离失所、失业、财政依赖困扰的省份，这是极高要求，而且仅靠安全手段无法实现持久改善。

从宪法层面看，第234条省督接管期限上限为六个月，延期须获议会批准；同步启动的第232条紧急状态并不会自动取消这些限制。

正义运动党仍有几条路：向法院挑战干预、发起抗议动员、或在接受权力受限的前提下谈判达成新安排，每条都困难重重。

联邦同样面临抉择，若干预无法达成宣称目标，可能寻求延长特殊措施或进一步限制该党，只会带来更多法律风险、加剧社会撕裂。

长期国内政治排挤，还有可能给外部势力利用民众不满制造机会。

更深层的问题在于，巴政治制度能否促成各方谈判和解？如今越来越多政党把妥协等同于投降。

对正义运动党而言，选票优势不等于无限议价能力；对联邦与建制派而言，掌握行政控制权也未必能根除催生抗议的底层不满。

双方已反复证明有能力让对方付出代价，却谁都拿不出终结对抗的办法。

省督接管治理，只是改变了代价分摊方式，也改变了问责的重担。

接下来的六个月，将迎来一场大考：联邦管控能否在民选省政府被认定失败的地方取得成功。

遗憾的是，在巴基斯坦，民意授权、权力和治理成效从来都不是一回事。

当下变化在于，联邦剥夺了正义运动党的执政权力，却也拿掉了该党自我约束的理由；

同时让新接管当局背负沉重的政绩期待，用来证明紧急状态条款动用的正当性。

本文综合整理自“南亚那些事”微信公众号2026年10月12日与10月13日文章，原标题分别为《进入紧急状态！巴基斯坦政坛突发重大震荡》《一纸紧急状态令，解不开巴基斯坦政治死结！》。

本期编辑：陈子珩

本期审核：杨春雪

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