听证程序赋能基层治理：论老旧小区加装电梯矛盾的非诉讼化解路径

摘要：在党中央、国务院应对我国日益严峻的老龄化问题的背景下，老旧小区住宅加装电梯成为了一项重大的决策部署，旨在改善民生。然而在加梯工作推进中，楼上楼下居民意见统一难问题一直是制约顺利加梯的最大瓶颈，赞成方、反对方各执一词，街道、社区干部往往为此花费大量的时间精力。为了有效化解加装电梯的矛盾与纠纷，让渴望加梯的居民尽早实现愿望，并消除有异议业主的反对，杭州在广泛调研的基础上，率先在全国探索了“加梯公开听证”制度。通过“政府引导、居民自主、社会参与”的有效互动，完善非诉讼纠纷解决机制，促使居民业主理性表达诉求、规范沟通流程，从根本上减少加梯矛盾的发生，促进加梯工作健康生态体系建立，取得了显著成效。

关键词： 加装电梯；公开听证；非诉纠纷解决机制

PART 01

一、老旧小区住宅加装电梯现状

根据《全国老龄事业发展 2022公报》，截至2022年底，我国60岁及以上老年人口已达28004万，占总人口的19.8%； 全国65岁及以上老年人口已达20978万人，占全国老年人口总数的14.9%。随着人口老龄化程度加深，居住在建成年代较早的无电梯住宅居民，“上下楼”问题越来越突出。与此同时，人们对生活品质的追求也越来越高，居民对老旧小区住宅使用功能的完善、无障碍环境建设水平的提升也有了更高的要求，老旧住宅加装电梯的工作也逐渐成为社会各界关注的焦点，成为民生的“关键小事”。

2023年7月，住建部将“积极推动具备条件的既有住宅增设电梯”作为“2023年度为群众办实事重点项目”，牢牢把握让百姓住得下这个基本点，不断提升百姓的知晓度、幸福感和安全感。2023年9月1日，《中华人民共和国无障碍环境建设法》正式实施，该法首次将加装电梯写入法律条文，其中第二十二条明确提出“国家支持为残疾人和老年人提供便利的城镇老旧住宅区既有多层住宅增设电梯或者其他无障碍设施”，对既有多层住宅增设电梯或其他无障碍设施的，县级以上人民政府及其有关部门要采取措施，创造条件，发挥社区基层组织作用。对既有多层住宅增设电梯或其他无障碍设施，房屋所有权人要发扬中华民族与邻为善、守望相助的传统美德，加强沟通协商，依法配合。从立法层面进一步为增设电梯工作提供保障，也从国家支持、部门推动、基层参与、群众配合等方面给予增设电梯的法律支持。2024年3月，为全面系统部署“两新”工作，国务院印发了《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》。2024年4月2日，浙江省人民政府发布《浙江省推进大规模设备更新和消费品以旧换新的若干举措》，明确指出“推进既有住宅加装电梯，到2027年新加装电梯4800台以上”。根据省、市“两新”工作部署，杭州市老旧小区住宅加装电梯工作纳入设备更新重点任务，为深入贯彻落实“两新”工作指示要求，明确指出“推进老旧小区住宅加装电梯，到2027年，新增加装电梯2400台以上”。上述举措提升了推进老旧小区住宅加装电梯工作的支持力度，并提供了明确的政策保障。

但电梯加装工作推进过程中，主要瓶颈仍是居民意愿统一难问题。高层住户对加装电梯的出行需求十分迫切，而低层住户则较为担心加梯所带来的采光、噪音等负面影响。因此，如何促使高、低层住户达成共识，仍然是加装电梯工作面临的首要挑战。根据调研发现，现有的意愿调解形式虽然具有简易、便捷的优点，但是仍然存在下列问题。

（一）调解人员的水平不一

加装电梯事情虽小，但是牵涉的技术、政策、法律等专业信息不是普通民众能解决和处理的。一般而言，中老年业主作为加装电梯工程的利益攸关群体，受制于自身相对有限的信息获取及理解能力，在面对加装电梯这项新事物时，往往无所适从，更不用说那些行动不便、常年与社会脱节、迫切需要通过加装电梯改善晚年生活的老年人。部分乡镇社区可能并未设置专门的协调机构，未确定专门的协调人员，比较常见的处理方式为社区居委会积极发动楼道长、楼道骨干、热心市民等人员发挥“熟人效应”，动员居民“有事儿大家商量着办”，开展“微协商”，只能通过打感情牌，主要通过“以情动人”化解矛盾。由于他们并未经过专业的法律培训、不熟悉调解的方法和技巧，调解人员的水平和素质不一，因此在调解过程中发挥的水平不同，存在“不会调”“效果差”的现象。

（二）部分调解工作流于形式

当然，也有街道、社区自行调解的情形，但是由于人员配备不足、工作压力大、需要调解的事由较多等缘故，调解时往往会缺乏耐心和信心，存在遇到阻力就放弃调解，将调解当成走形式，过程序的情形。此外，调解本质上是一个双方当事人在相互理解与妥协过程中达成共识的过程。为了实现加梯愿望的一致，双方必然需要在权益上作出一些让步。如果调解人员未能恰当把握调解的力度，被要求让步的一方当事人往往会对调解员的身份产生敏感情绪，误认为调解员在处理事务时存在不公和偏见，认为其只是为了完成任务，这样容易导致他们对调解产生抵触情绪，从而对调解过程失去信心。表现为不主动参与调解，态度敷衍。

（三）其他因素致使调解受阻

经调研发现，调解需要耗费大量的人力、物力、时间，存在部分反对方业主由于工作忙碌等原因，并无空闲时间进行调解的情形；还有反对方业主只是笼统提出加装电梯影响采光、通风、会带来噪音、影响房屋价值等理由，但并无实际证据进行印证，也无专业知识进行支撑，致使调解工作停滞不前。上述问题使调解工作失去了简便、高效的优势，使调解工作的功能发挥受到抑制，与调解工作的意图相违背。习近平总书记在主持召开党的群众路线教育实践活动时强调，要坚持党的十八大和十八届二中、三中全会精神，并在党的二十大报告中指出，“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”，“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障”，加装电梯工作迫切需要建设一个新的理性发声平台，创建一个顺畅有序的诉求表达机制，以切实保障业主的知情权、参与权和监督权等合法权益。

PART 02

二、加装电梯公开听证的杭州实践

为了解决上述问题，杭州在全国首创“加梯公开听证”制度，旨在通过“政府引导、居民自治、社会参与”的良性互动，来完善非诉讼纠纷的解决机制。从根本上减少加梯矛盾的出现，促进加梯工作良性生态的形成。

（一）问计于民，试点先行

组织赴 10 个街道、14 个社区开展调研 30 次，通过加梯意愿协调恳谈会、“相约党代表”座谈会、区县工作交流会等，听民意、聚民智，探寻兼顾不同楼层业主利益诉求的解决之道。以湖滨街道为试点，参照诉讼和仲裁模式搭建听证平台，指导召开全市首个加梯公开听证会，促使搁置4年的加梯项目顺利“破冰”。该项目的经验做法也被《人民日报》法治头条以“依法妥善化解邻里纠纷”为题【1】，作为最高人民法院、住房城乡建设部联合发布老旧小区既有住宅加装电梯的典型案例之一加以推广。

该项目单元共7层14户，有20多位70岁以上的老人，迫切需要加装电梯。从2018年到2021年的近4年时间里，居民们一直没有达成加装电梯的共识，社区和街道多次协调也没有结果，一直搁置。 2021年7月29日，根据《杭州市老旧小区住宅加装电梯管理办法》的规定，属地街道办事处根据该单元楼部分业主的申请，召开了加装电梯公开听证会。此次听证会邀请了资深律师、经验丰富的调解员、工程技术和特种设备方面的专家等5人组成听证团，与民情议事员一起参与工程的调解工作；无论是申请听证的当事人，还是被申请听证的业主，都委托公益律师代理。在听证过程中，听证申请方与被申请方业主就各自诉求、所关心的问题进行了充分阐述，双方律师以尊重事实、尊重法律为依据，以独立、客观、公正的视角，分别向被申请方、听证团进行了事实释法、释法明理的解读。听证团的5名听证员通过事实举证和现场辩论的方式，通过现场讨论，将《中华人民共和国民法典》、《杭州市老旧小区住宅加装电梯管理办法》等相关规定向申请方和被申请方阐明，说明互相提供通行便利，是每一位市民互助互爱、尊老护老的应有体现，是每个公民应尽的法定义务，更是中华民族的美德。关于加装电梯工程是否建议安装，以及加装电梯矛盾如何进一步推进，听证团给出了具体的听证建议。申请方和被申请方经过听证会的积极协调，取得了一致的意见。该加装电梯工程于 2021 年 10 月顺利完成。

通过本次听证会，我们可以发现，高低楼层之间的意见并非势不两立，而是需要专业的支持，用权威的数据，更合理的设计方案，摆事实讲道理，合法合理合情，对高低楼层住户的意见和权益进行公正、公开、公平的考虑。

（二）立法保障，建立新机制

我国比西方国家稍晚一些才开启了听证的制度化。大陆法系各国从域外立法的角度出发，都把听证会作为重要的行政决策法律依据。 德国为保证公众的参与，确立了公众早期参与的原则，并在《行政程序法》中确定了计划确定程序；美国 1946 年的联邦行政程序法规定，在政府决策涉及公众利益时，以及颁布政府条例和行政决定会影响当事人时，法律除非有排除听证的规定，否则必须给相对人提供阐述意见的机会。法国则是让广泛民众参与政府决策的前期工作，让民众通过前期的公众调查来表达自己的观点，而这个观点会对决策产生重要的影响；日本则是通过 2001 年的法律修订，将听证会设置为义务条款，2005 年通过《行政诉讼法》的修订引入了民众参与原则，并规定了多条民众可参与行政决策的途径【2】。我国1986年制定颁布的《价格法》中就已初见了听证会的相关规定，但在法律中仅原则性地规定了价格决策听证会，对听证制度的阐述并不多。1996年《行政处罚法》首次将听证程序引入我国，在明确行政机关作出的决定涉及责令停产、吊销许可证或执照、较大数额罚款等会对相对人的法益产生重要影响的决定前，应当给予被处罚的相对人一次听证的机会。这一制度起到了不可或缺的作用，对行政权力的规范和公民权利的保障起到了不可忽视的作用。基于两个行政法规，即 2018 年国家发改委颁布的《政府制定价格听证办法》和 2019 年国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》，初步实现了我国行政决策领域听证制度的制度化和体系化。

关于“听证会”的价值，美国学者 Michael 认为，听证会可以让公民在更容易接受行政决定的同时，在参与程序的过程中建立主人翁意识，提高对自我价值的认同感【3】。 Jerry L Mars haw（美）在《Due Process in the Administrative State》中表示，“公平的程序做到参与上的平等，设置听证程序的出发点正是在于保证参与者的理性和预见性，而理性和可预见性是在于维护每个当事人的尊严。”【4】日本行政法学专家室井力在其著作《日本现代行政法》中指出，听证是指当政府在做出行政决策时，可能会影响到相关方的权益时，允许相关方就决策依据的事实和法律进行质证和辩护的程序。可见，通过听证的形式可以搭建一个理性的发声平台，将“听证”引入加梯，可以为加装电梯双方当事人意愿不一提供强有力地化解举措。

于是，杭州将“听证”制度固化下来，出台了全国首部增设电梯的政府规章《杭州市老旧小区住宅加装电梯管理办法》，并配套制定了《关于积极推进老旧小区住宅加装电梯工作的实施意见》，为公开听证制度提供了上位法支撑，“街道办事处、乡镇人民政府应当建立健全公开听证制度，并建立健全居民可以邀请经验丰富的调解员、工程技术、特种设备、法律等方面的专家，以及人大代表、政协委员、热心市民等，积极借助人民调解组织、矛盾纠纷调处化解中心或第三方专业机构等进行听证。对于听证情况，街道办和乡镇人民政府要进行完整记录。制定出台《杭州市老旧小区住宅加装电梯公开听证工作指南（试行）》，将加装电梯公开听证定义为，“是指老旧小区住宅加装电梯相关当事人拒绝社区居民委员会调解或者经调解仍未达成一致意见的，所在地街道办事处、乡镇人民政府根据‘业主主体、社区主导、政府引导、各方支持’的原则，借助人民调解组织、矛盾纠纷调处化解中心或委托第三方专业机构，邀请专业人员及社会力量，以组织公开听证会的方式，通过当事人的陈述和举证、质证、辩论，调解和评议团评议等程序，深入沟通协商加装电梯过程中的方案优化、利益平衡等事宜的行政调解活动。”进一步明确基层民主协商和调解听证工作要求，建立听证通知书、签到表、调解情况记录等范本及听证操作流程，提升加梯工作标准化、规范化、法治化水平。

（三）强化宣传，扩大影响力

通过季度例会、专题座谈会、业务交流会等形式持续开展听证工作业务培训，累计培训近千余人次。大力开展社会面宣传，依托《都市快报》等主流媒体开展听证会系列报道；杭州电视台“和事佬”调解品牌栏目全程播放“老房加梯”听证会；在2024年3月31日播出的“小区大事”栏目中，对杭州市南山路某加装电梯项目听证会进行了详细录播。该单元共五层，每层两户人家，居住在这里的业主大部分是七八十岁的老年人，想要加装电梯的意愿比较强烈。但是隔壁楼幢一楼业主却提出了反对意见，由于遮挡物本来就多，日照本就不足，加装电梯后延伸出来的部分会严重影响自身的采光。双方因为拟加装电梯的采光问题引发争议，由此开展专项听证会。会上，双方当事人针对日照问题提出了各自的想法，对专业的日照分析报告展开讨论，设计公司积极回应，答疑解惑，律师针对日照问题也找到了相关的法律依据，听证员、调解员指出可以通过修改设计方案，更换电梯设备等举措来优化，反对方业主希望通过自己指定专业的设计公司对拟加装电梯带来的日照影响重新进行评估。会后，听证团根据会议情况及新的日照分析报告出具听证结果，为该项目推进提供有效助益。听证会通过组织建设部门、街道、社区、居民代表、政协委员、专家和律师进行讨论交流，达到听证办理一案、引导一片、治理一方的效果，促使广大业主要听证、肯听证、认听证，不断凝聚社会各界共识。

PART 03

三、加装电梯公开听证机制的成效

截止2026年4月底，全市13个区、县（市）已经召开加梯听证会430余场，助推370余处难点堵点项目顺利施工。全市累计加梯7913台、惠及居民9万余户。杭州市的相关做法受到人民日报、中国改革报、中国建设报等国家级媒体的好评，多次获得省市领导批示肯定，指导居民协商的相关做法入选住建部可复制的城镇老旧小区改造政策机制清单；相关听证做法被评为杭州市改革创新最佳实践“优秀案例”，并被评为全省住房城乡建设系统首批改革典型案例。在加装电梯的意愿协调中引入“听证”机制，意义如下：

（一）适应国家治理体系，坚持非诉纠纷解决

听证是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。杭州聚焦具体问题，以调解作为手段，坚定地将非诉讼纠纷解决机制置于首位，实现德法相融合、情理相结合。深入推进纠纷的多元化解，持续完善社会矛盾和纠纷的调处与化解体系，推动法治政府的建设。坚持将法治方式和法治思维贯穿加梯全过程，从源头上减少加梯矛盾产生。整合人民调解组织、矛盾调处中心、第三方专业机构等力量，为引导居民通过友好协商解决阶梯问题，搭建起沟通协商的“听证会”平台；通过公益律师为各自当事人据理力争，让申请加梯的当事人和反对方的诉求清晰、理性地表达出来，让争议焦点听得进、归纳得了，让质疑释疑、评判在中间，让群众的问题得到反映、矛盾得到化解、权益得到保障，确保申请加梯的纠纷回归理性、回归法律的框架。

（二）及时回应群众诉求，拓宽群众参与渠道

主动介入，强化服务，筑牢了召开听证会的思想根基。如清怡花苑某加梯项目迟迟未定，听证人员主动到街道、社区对业主表决、初步方案、小区公示等情况进行了全面了解，对拟加装电梯楼道的情况进行了实地走访，与业主进行了有效沟通，对加梯后对不同楼层业主的影响进行了切身感受，为听证会的召开打下了坚实基础，积极搭建沟通协商平台，认真倾听各方声音，提高决策透明度、公正性和公众参与度，通过适用听证机制，建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，切实保障业主的知情权、参与权、监督权等合法权益，让群众问题有反映、矛盾有化解、权益有保障。

（三）更新加梯听证理念，增强加梯听证意识

将听证制度引入加装电梯领域，初步探索破解民意统一难的杭州加梯听证模式，切实增强了政治担当。精准运用听证制度，倾注关心和情感，尽力减少社会对立，有助于维护社会的和谐与稳定，体现“以人民为中心”的政治立场，使公平与正义更加显而易见和可感受。通过坚持利益平衡、共情促和，解决居民实际问题，形成邻里同心圆。建立适当补偿机制，促成低楼层住户对加梯工程予以认可和支持，帮助矛盾化解事半功倍。如梅堰小区通过低楼层业主共享顶楼天台晾晒衣物，促成楼道意愿统一；河畔小区通过疏通下水道、修补低楼层卫生间，顺利加梯。

引用 GRAIN

【1】魏哲哲.依法妥善化解邻里纠纷[N].人民日报,2023-11-23(019).

【2】金美.我国行政决策听证过程中公众有效参与问题研究[D].延边大学,2022.

【3】[美]迈克尔·D·贝勒斯：《法律的原则：一个规范的分析》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第 94 页。

【4】 [美]Jerry Mars haw：Due Process in Administrative State. Yale University ，1986：56.

参考文献

[1]魏哲哲.依法妥善化解邻里纠纷[N].人民日报,2023-11-23(019).

[2][美]迈克尔·D·贝勒斯：《法律的原则：一个规范的分析》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第94页。

[3][美]Jerry Mars haw：Due Process in Administrative State. Yale University ，1986：56.

[4]宋瑜.我国行政处罚听证制度研究[D].烟台大学,2024.

[5]丁瑶瑶.行政处罚听证程序的适用范围研究[D].青岛大学,2023.

[6]焦转强.我国行政处罚听证制度的完善研究[D].内蒙古财经大学,2023.

[7]杜长庚.人民检察院审查刑事案件听证制度研究[D].河北师范大学,2023.

[8]金美.我国行政决策听证过程中公众有效参与问题研究[D].延边大学,2022.

作者简介

丁希美

浙江智仁律师事务所

专职律师

专业方向：

行政法