从 “管行业必须管环保” 看农业农村部门在畜牧业中的环保监管职责

在畜禽养殖污染治理实践中，常常出现职责认知混淆：有的认为养殖污染全部属于生态环境部门的事，农业农村部门只管畜牧增产；也有的把环境行政处罚、责令整改的责任全部归到农业农村部门头上。依据 “三管三必须” 制度原则，结合《畜牧法》 、 《畜禽规模养殖污染防治条例》 、 《中华人民共和国生态环境法典》以及党内生态环保责任制度， 农业农村部门作为畜牧业行业主管部门，承担的是 行业层面粪污资源化利用指导服务、畜牧业源头行业监管职责 ，与生态环境部门统一监督执法职责各有分工，不能互相替代，也不能互相甩锅 。

一、制度源头： “管行业必须管环保” 对畜牧行业的法定要求

“管行业必须管环保”，是 “管发展必须管环保、管生产必须管环保、管行业必须管环保”“三管三必须” 原则的重要组成部分。《地方党政领导干部生态环境保护责任制规定（试行）》明确， 分管行业的政府负责人，要督促分管行业把生态环境保护纳入发展规划与年度计划，开展行业隐患排查，推进问题整改落实。 落实到畜牧业领域，就是农业农村部门不能只追求畜牧产业规模和产量提升，必须在畜牧业全行业管理中同步落实生态环境保护相关职责。

《中华人民共和国生态环境法典》第十七条规定，农业农村等部门在各自职责范围内对生态环境保护工作实施监督管理，以法典形式确立分行业监管的法律体制。

《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条清晰划分部门职能： 生态环境主管部门负责畜禽养殖污染防治统一监督管理；农业农村（农牧）主管部门负责畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务 。

《畜牧法》同样规定，国家支持畜禽粪污无害化处理与资源化利用，推进种养结合、农牧循环绿色发展，农业农村主管部门承担畜牧业监督管理职能。

生态环境部官方释义指出， “三管三必须” 核心就是破除 “环保仅是生态环境部门一家职责” 的误区。落到畜牧行业通俗理解： 农业农村部门既要抓畜牧业产业发展，也要抓好粪污资源化利用技术指导、行业风险排查等行业环保相关工作，但并不行使环境行政处罚、行政命令类执法职权。

二、农业农村部门在畜牧业领域环保相关履职边界与具体内容

农业农村部门的环保监管，立足于 畜牧业行业管理、粪污资源化利用指导服务 ，履职贯穿畜牧业规划、行业准入、日常管理、技术推广全链条，但要严格区分于生态环境部门的污染执法处罚。

（一）法定履职主要内容

1、 规划源头环节 ：编制畜牧业发展规划时统筹落实生态环保要求，科学规划养殖布局，从产业源头规避养殖过度集中带来的粪污消纳压力，推动种养匹配。

2、 行业准入与备案管理 ：开展养殖场备案管理，在行业管理环节关注养殖场粪污储存、处理设施配套情况，引导养殖场配套相适应的粪污处理利用硬件条件，从前端减少污染隐患。 养殖场粪污处理设施应当由农业农村部门与生态环境部门开展联合验收，验收合格后方可投入使用 。 农业农村部门侧重对粪污资源化利用设施工艺、技术路径开展核查；生态环境部门重点核查污染防控、污染物排放相关指标，实现技术标准与环境标准双向把关。

3、 粪污资源化利用技术指导服务（核心法定职能） ：推广粪污无害化处理、种养循环、粪肥还田等实用技术；指导养殖场完善粪污储存防渗、收集设施；指导建立粪污处理利用台账，推动粪污就地就近还田消纳，打通 “养殖还田” 循环链条。

权限边界提示： 农业农村部门只有法定的 技术指导义务 ，履职载体仅可出具《指导意见书》， 无权出具《整改意见书》，更不能下发《责令整改通知书》《责令停产停业通知书》 。 责令改正、责令停产停业属于生态环境部门的环境行政执法权限，农业农村部门不能越权作出具有强制约束力的行政命令文书。

4、 行业风险排查与线索移送 ：开展畜牧业行业内部排查，重点排查粪污储存设施破损、粪污消纳不匹配等行业性风险； 发现涉嫌违法直排等环境违法线索，应当规范整理证据材料移送生态环境主管部门处置。 生态环境部门收到农业农村部门移交的环保违法线索后，应当依法开展调查，并及时向移送部门反馈案件办理进展情况 ，形成线索移送 调查处置结果反馈的闭环工作机制。

5、 政策引导绿色转型 ：落实绿色养殖扶持政策，推动畜牧业标准化、生态化改造，引导行业整体向低污染、资源化方向发展。

（二）权责误区

1、 农业农村部门不承担环境行政处罚职权 。对于养殖场违法排污、超标排放等违法行为，由生态环境部门依法调查、作出处罚。农业农村部门是开展行业督促、技术指导、线索移送，不能越权实施环境类行政处罚；反过来，生态环境部门也不替代农业农村部门开展粪污资源化技术指导服务。

2、 不能以属地管理推卸畜牧行业监管责任 。地方政府承担属地总体责任，但不免除农业农村部门作为畜牧行业主管部门的行业指导职责，不能简单将养殖污染问题全部推给属地乡镇。

3、 行业监管指导不等于免除企业主体责任 。畜禽养殖场（户）是养殖污染防治第一责任人，应当自行保障粪污处理设施正常运行，落实粪污处理或者达标排放义务。农业农村部门的指导、督促是外部监管服务，不能替代养殖场应当履行的守法义务。

（三）生态环境部门环评相关监管职责

生态环境部门承担养殖项目环评全链条监管职责。 对养殖场采用承诺方式办理的环评备案，生态环境部门应当常态化开展监督检查，核验养殖场实际建设、生产情况是否与承诺内容一致；同时对环评报告的合法性、编制质量开展监督检查 ，发现弄虚作假、材料不实、不符合法定要求的，依法撤销相关审批或者备案，予以处置惩戒。 农业农村部门可在行业备案中提示养殖场落实环评相关法定义务，但不直接行使环评审批、备案、核查的法定职权。

三、司法实践参考：畜禽养殖污染行政公益诉讼典型案例启示

某县畜禽养殖污染行政公益诉讼案，清晰展现两个部门的分工逻辑：辖区多家规模猪场存在粪污直排、氧化塘防渗不足、臭气扰民问题。生态环境局针对违法排污行为开展调查，依法实施行政处罚；检察机关审查发现，农业农村部门作为畜牧行业主管部门，存在重产业发展、轻行业风险防控问题，在养殖场备案管理、粪污资源化技术指导、行业污染风险排查方面履职不到位。

检察机关向农业农村部门制发检察建议，督促其履行行业监管职责：全面排查辖区规模养殖场，指导完善粪污储存防渗设施，推广种养循环模式，健全行业台账，建立常态化行业风险排查机制。

该案例带来两点重要启示：

第一， 发生养殖污染，不等于农业农村部门就要承担排污的处罚责任，但需要检视自身行业监管、技术指导职责是否落实到位 。不能认为 “处罚是生态环境局的事，行业指导就可以完全不管”。 农业农村部门可以出具技术指导类文书引导企业整改，但不能作出责令整改、责令停产停业等强制性执法决定。

第二，生态环境部门作出行政处罚，不能替代农业农村部门的行业管理责任。处罚解决个案违法问题，而 农业农村部门通过技术指导、行业排查，能够从产业源头减少同类污染反复发生 ，二者是协同互补关系。

四、实践落实路径：推动畜牧业领域 “管行业必须管环保” 落地见效

1、 纠正履职认知偏差 。农业农村部门树立 “畜牧产业发展与粪污资源化治理一体推进” 理念，摒弃只抓增产、忽视养殖环境风险的倾向，立足行业主管定位，聚焦粪污资源化利用指导、行业风险排查主责主业。严格把握文书权限，只出具《指导意见书》，严禁越位制发责令整改、责令停产停业类强制执法文书，做到不越位、不缺位。

2、 强化源头全链条行业管控 。把环保相关要求嵌入畜牧业规划、养殖场备案、标准化养殖推广环节。 落实粪污处理设施 农业农村、生态环境两部门联合验收制度 ，未经验收合格不得投入生产运营。 在备案环节就关注粪污配套设施情况，把工作做在污染发生之前，减少事后被动整改。

3、 健全部门协同联动机制 。建立与生态环境部门线索移送、信息共享、结果反馈工作机制。农业农村部门行业排查中发现违法排污线索，及时移送生态环境部门；生态环境部门接收移送线索后要依法调查，及时反馈办理进展；生态环境部门查处养殖污染案件后，向农业农村部门通报情况，推动开展行业技术整改提升，实现 “查处一案、规范一片行业”。 生态环境部门要落实环评事中事后监管，强化对承诺制环评备案、环评报告合法性的监督检查。

4、 以责任制度倒逼履职尽责 。对照生态环境保护党内责任制要求，对于行业内因履职缺位，造成区域性养殖粪污风险隐患的，依规落实责任督促；同时准确区分 “排污违法责任” 与 “行业指导监管责任”，分清技术指导义务与行政执法权力边界，做到追责精准，避免权责混淆。

5、 始终压实养殖场主体责任 。行业指导服务落脚点，是督促养殖场落实粪污处理、资源化利用主体义务。通过宣传、技术帮扶，引导养殖场主动配齐设施、规范运行，落实环评、排污相关法定要求，筑牢污染防治第一道防线。

结语

落实 “管行业必须管环保”，对于畜牧业而言，不是要求农业农村部门承担所有养殖污染治理工作，而是 立足法定职责做好 畜牧业行业监管和粪污资源化利用指导服务 。 畜牧业绿色发展，需要农业农村部门抓好产业端源头管控与技术服务，恪守履职文书权限边界； 生态环境部门抓好统一执法、线索核查反馈以及环评事中事后监管 ；同时压紧压实养殖场户主体责任，各归其位、协同发力，既保障畜牧产业稳定发展，又守住农村生态环境底线，实现产业发展与生态保护协同共进。