加快推进养老服务专门立法 夯实中国老龄化社会的法治根基

原标题：加快推进养老服务专门立法 夯实中国老龄化社会的法治根基

□ 程滔 （中国政法大学法学院教授、中国老年学和老年医学学会老龄法律分会副主任委员）

人口老龄化是贯穿我国现代化建设全过程的基本国情。我国拥有全球规模最大的老年人口，积极应对人口老龄化已经上升为国家战略。当前，我国老龄化进程持续加快，高龄化、失能化、空巢化特征交织叠加，家庭小型化、少子化进一步削弱传统家庭养老承载能力，养老服务供需结构性矛盾日益凸显。

数据显示，截至2025年年末，全国60周岁及以上老年人口达3.2338亿人，占总人口的23.0%。根据预测，2050年前后我国老年人口峰值将达到4.87亿人，占总人口比重约34.8%，我国将长期处于重度老龄化阶段。失能失智、高龄独居群体照护需求集中释放，照护依赖人口规模持续扩大，养老护理人才缺口突出，养老服务早已不再是家庭内部的私人事务，而是关系社会稳定、民生福祉、国家长治久安的重大公共议题。

党的二十届三中全会对积极应对人口老龄化作出系统部署，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》进一步细化相关工作要求。养老服务法已列入十四届全国人大常委会立法规划，民政部正抓紧开展起草工作。加快推进养老服务专门立法，把实践中行之有效的政策举措、改革经验转化为刚性法律制度，补齐养老服务领域高位阶立法短板，是运用法治方式破解养老发展难题，保障亿万老年人合法权益的必然选择。

实现养老服务从政策之治迈向法律之治

长期以来，我国养老服务领域形成以政策文件为主、地方立法分散、国家专门高位阶立法缺位的制度格局。老年人权益保障法侧重于老年人权益的原则宣示，养老服务相关条文多为倡导性规范，实操性制度供给不足；社会保险法未设置长期护理保险独立专章；民法典规定的赡养义务、意定监护制度，缺少配套落地实施规则；土地、财税、金融等相关法律规范，对养老服务设施保障、税费优待缺少强制性约束，部门规章之间存在制度空白、规则冲突等问题。

近些年，我国养老服务改革取得诸多突破性成果，但大多依托政策文件予以推进。中办、国办先后印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》《关于加快建立长期护理保险制度的意见》等重要文件，明确基本养老服务项目清单，部署长期护理保险制度建设。但政策文件效力层级有限，强制约束力不足。在长期护理保险试点推进过程中，各地筹资机制、失能等级评估标准、待遇支付范围不统一，评估造假、服务虚设等风险隐患客观存在。近年来，北京、湖北、海南等多地积极开展地方养老服务立法，为国家层面立法积累实践样本，但区域之间保障标准、财政支持力度、监管规则差异较大，失能照护、人才队伍、行业监管、农村养老等共性难题，缺少全国统一法律予以规制。把成熟政策经验上升为国家法律，破解政策碎片化困局，已经刻不容缓。

锚定养老服务法基础性综合性立法定位

养老服务以维护老年人人格尊严，保障老年人身心健康与自主生活为价值目标，涵盖生活照料、康复护理、健康管理、精神慰藉、紧急援助等多元内容，需要政府、家庭、社区、社会组织、市场主体多方协同参与。世界卫生组织倡导的健康老龄化理念启示我们，老龄事业不仅要保障老年人生存权，实现健康长寿，更要实现有质量、有尊严的晚年生活，这应成为养老服务立法一以贯之的价值底色。

从立法定位看，养老服务法应当是养老服务领域基础性、综合性社会法。立足全链条养老服务供给，聚焦生活照料、康复护理、医养康养、长期照护、行业运营、监督扶持等关键环节，做好与老年人权益保障法、社会保险法、民法典等法律的制度衔接。统筹居家养老、社区养老、机构养老三种主要模式，兼顾养老事业公益属性与养老产业有序发展，覆盖城乡全体老年群体，制度资源重点向失能、失智、高龄、特困、留守老年人倾斜，构建普惠均等、权责清晰的养老服务法律框架。

构建多元协同的养老权责法律制度体系

立足我国孝老敬老文化传统，结合“未富先老”基本国情，养老服务立法应当确立国家责任、政府主导、家庭尽责、社会参与、市场补充的多元协同原则，科学划分不同主体责任边界，推动养老责任从伦理化向法治化、私人化向公共化、单一主体向多方协同转型。既要强化国家公共保障义务，也不简单消解家庭赡养的基础作用，更不能走向国家大包大揽，充分调动社会、市场力量分层分类提供养老服务。立法核心在于将原则性理念转化为可落地、可监督、可问责的法律规范。

压实国家及政府职责。在立法、行政、司法层面全面落实国家责任。立法层面完善养老相关法律体系；司法层面健全涉老案件快速处置机制，开通赡养纠纷调解、小额诉讼绿色通道，加大老年人公共法律服务供给；行政层面以法定形式固化基本养老服务清单，明确老年人能力免费评估、特困老年人供养、重度失能居家补贴、适老化改造、定期巡访、应急救助等刚性服务内容，不得随意缩减服务范围。规范公办养老机构运行管理，床位向重度失能、经济困难老年人优先开放并实行公开轮候。厘清部门监管权责，确立民政部门统筹主管地位，健全多部门联席会议与联合执法机制，理顺医养审批、长护险经办、机构监管流程。夯实乡镇（街道）、村（社区）基层养老法定工作职责。

完善家庭照护支持配套制度。坚持家庭尽责不能只停留在义务条文，要同步完善正向支持体系。衔接民法典赡养制度，明晰成年子女赡养的法定义务；设立全国统一的带薪护理休假制度，赡养人照料重度失能父母可享受每年不少于15天带薪护理休假，落实休假期间待遇保障，对企业落实该项制度给予税收抵扣。建立政府购买的喘息服务，为家庭照护者提供免费护理技能培训，对困难重度失能家庭发放照护补贴。细化意定监护实施规则，推动监护登记、公共法律服务下沉基层，健全监护监督机制，防范监护侵害。

规范市场运行拓宽社会参与渠道。将兜底保障、普惠支持、完全市场化三类养老服务机构的制度设计上升为法律。实施分类监管、分类扶持，公办机构实行政府定价，普惠民办机构落实运营补贴、税费减免，实行政府指导价。健全机构设立、备案、退出全链条监管，针对养老机构预收费乱象，建立预付费资金托管制度，严禁借预付费开展集资理财，明确机构终止运营时老年人安置、预付款退还法定程序。固化土地、水电气、税收等普惠扶持政策。同时，明确群团组织、村集体、慈善组织、行业协会参与养老服务的法定路径，激发全社会助老活力。

当前，我国养老机构床位、长护险定点服务机构等硬件资源已具备一定规模，主要矛盾已经从资源总量不足转向制度供给不足，如何把服务资源公平高效送达每一位有需要的老年人，是立法需要回应的核心命题。

法治是应对人口老龄化最稳定最可靠的制度保障。制定养老服务法，将系统性破解养老服务政策碎片化、保障标准不统一、行业监管乏力等现实痛点，以法律保障全体老年人享有普惠、专业、有尊严的养老照护。

站在推进中国式现代化的时代背景下看，养老服务专门立法既是实施积极应对人口老龄化国家战略的制度载体，也是保障民生福祉，推进社会治理现代化的重要举措，必将为实现老有所养、老有所医、老有所安筑牢坚实法治屏障，让亿万老年人共享改革发展成果，安享幸福晚年。（程滔）

（法治日报）