从龙岗模式，看城市服务行业的未来格局

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（来源：环境司南）

环境司南 | 金融机构采信的环卫数据底座
2017年5月起运营，深耕环卫产业数据研究近10年

导读：环卫行业的格局之争，这些年从未停歇。当多数讨论还停留在“国资进、民企退”的份额之争时，深圳龙岗用一场持续数年的城市管家改革，给出了另一种答案：国资与民企并非此消彼长，而是可以在同一条产业链上各归其位、各展所长。

本文从龙岗模式切入，拆解其背后的财政逻辑与分工逻辑，并由此研判城市服务行业的未来格局。

解剖龙岗：一场静水深流的模式试验

龙岗的城市管家改革，起步并不张扬。2019年底，龙岗区随深圳市城管系统赴珠海横琴调研“物业城市”经验，随后以吉华、宝龙两个街道为试点推进改革。2020年9月，吉华街道城市管家项目完成招标，成为龙岗首个城市管家项目；此后三年间，宝龙、布吉、坂田、平湖、坪地、龙岗、南湾、横岗、龙城等街道相继跟进。截至目前，龙岗区11个街道实现城市管家全覆盖，11个项目年化金额合计超过16亿元，合同总额约85亿元，是全国同类改革中推进最彻底、覆盖最完整的城区样本之一。

真正值得行业关注的，不是项目体量，而是这套模式内在的分工结构。纵向上，龙岗把城市环境服务链条切分为前端与后端两个层次：后端是垃圾焚烧发电等终端处理设施、垃圾转运与清运等确定性强的重资产业务，由深圳能源集团旗下的深能环保等国资主体主导投资运营——龙岗能源生态园曾获垃圾焚烧发电行业“国家优质工程金质奖”，平湖能源生态园一期已于2025年建成投产；前端是环卫保洁、绿化管养、市容秩序、垃圾分类等直面城市复杂场景、以人力组织与精细运营为核心的专业服务，则交由市场化企业承接，深能环保发展、盈峰环境、北控城市服务、宇润城服等不同类型企业分街道参与竞逐。

换言之，龙岗模式的第一性原理可以概括为一句话：国资主导重资产投资，民企负责科技研发、复杂多场景运营和劳动密集型前端服务。深能做垃圾焚烧发电、垃圾转运、垃圾中转站管理这类现金流确定、资产可沉淀的后端业务；民企做前端那些场景碎、变量多、靠管理与技术吃饭的业务。轻重之间，各得其所。

在此基础上，龙岗城市管家的迭代速度同样超出行业预期。从1.0版本的单项服务外包，到2.0版本的一体化打包，再到3.0版本的“国资重资产托底+民企专业服务+全链条智慧化”，龙岗的智慧化城服已走到全国前列：2025年，全区投用环卫机器人149台，率先开发城管大模型，开通无人清运线路3条，完成20座转运站改造升级，生活垃圾回收利用率提升至53.76%；横岗街道打造了全国首个非标准场景标准化作业模式，全区机械化作业率保持在90%以上。环卫机器人、AI识别监管、无人清运在一个城区范围内密集落地、快速迭代，这种“内卷式”的智慧化竞争氛围，恰恰说明市场化的专业力量在这片土壤里活得很好。

龙岗为什么这样干：算清三本账

一种模式能否持久，不看口号，看账本。龙岗模式之所以能立住，在于它同时算平了政府、国企、民企三本账。

第一本是政府的财政账。城市环境服务是地方财政的纯支出项，钱花出去，不产生任何回流。而国资主导重资产投资之后，这笔账的记法完全不同：垃圾焚烧发电厂、转运站、新能源环卫装备形成实实在在的固定资产投资，计入地方GDP；项目运营产生稳定的增值税、所得税流水；深能环保等企业的装备采购与技改投入，还顺带带动新能源装备、环卫机器人、智慧管理系统等产业配套在本地落地。一个环境项目，沉淀的是一条产业链——财政从单纯“花钱养环境”，变成了“投资换资产、运营留税收、配套兴产业”。

第二本是国企的发展账。垃圾焚烧发电有特许经营授权，具有处理费与 上网电价双重现金流，资产可抵押、收益可预期；垃圾清运、转运等业务需求刚性、回款路径清晰。这类确定性强的后端业务，天然匹配国有资本“保值增值+公共服务”的双重属性，也正是国企的主场。让专业的人守确定的资产，风险可控、收益可算。

第三本是民企的经营账。环卫服务本身是薄利行业，人工成本占比超过六成，市场化改革十年来，低价中标已经把利润率压到极限。如果再让民企背负设备购置、设施建设等重资产投入，高企的资产负债率叠加利息与折旧，足以吞噬全部利润，更没有余力投入研发。龙岗模式把重资产环节逐步从民企的资产负债表上拿走，民企得以轻资产上阵，把有限的资源集中投向真正决定竞争力的地方：科技研发、复杂多场景的运营组织、劳动密集型作业的管理体系。

三本账同时算平，这是龙岗模式可持续的根源。它不靠行政力量强行分配市场，而是让每个参与方都做自己最擅长、回报最清晰的那一段。

这不是龙岗的特例，而是行业演进的必然

如果把视野从龙岗移向全国，会发现同样的分工逻辑正在行业层面加速成形，只是多数地区还没有龙岗这样清晰的顶层设计。

从市场格局看，环境司南数据显示，2026年上半年国企中标环卫项目的年化金额占比已达44%，逼近半壁江山；全国联合体中标项目年化总额首次突破90亿元，达到91亿元，而其中由国企牵头的项目年化额占比高达56%。“政府引导、国资牵头、专业运营”正从个案经验升级为行业主流范式，业内称之为“景德镇模式”——国资在联合体中扮演信用锚与总包方，民企作为专业成员输出运营与技术能力。

从财政逻辑看，2020年前后集中释放的大批量环卫项目，在2025年集中到期，低价中标模式下，越来越多的地方政府已无法按原有财政模式保障城市服务投入。于是各地开始把环卫经营权当作资产来经营：2025年下半年，环卫经营权有偿出让骤然提速，南通一宗环卫经营权拍出9亿元、服务期20年，武穴环卫一体化经营权成交价3.7亿元、期限30年。环卫从“财政支出项”变为“可盘活的国有资产”，这背后是地方财政思路的深层转变。

从资本动向看，2025年，三峰城服并入重庆环卫集团，城发环境收购傲蓝得，瀚蓝环境私有化粤丰环保——全年重大环卫并购几乎全部由地方国资主导。国资在资产端加速整合，牢牢握住后端处理设施与项目主导权，而把专业运营环节开放给市场。

把这些信号串起来，结论并不复杂：地方政府需要一套既能兜住民生底线、又能盘活存量资产、还能培育本地税源的综合方案；国资需要在公共服务领域找到风险可控、回报确定的投资标的；民企需要从低价内卷中解套、回归专业价值。龙岗模式恰好同时满足三方诉求——这正是它超越地域局限、具备全国示范意义的原因。

更进一步说，这种分工结构还内含一套行业筛选机制：当重资产与项目主导权归于国资、专业服务按质论价，拼价格、拼关系的空间被极大压缩，拼专业、拼能力成为竞争主流。能被这套机制筛选留下来的，必然是真正有专业服务能力的企业。这，正是龙岗模式对全国行业市场最重要的正面影响。

未来谁能留下来：四道门槛

格局演变至此，一个所有企业都无法回避的问题是：接下来靠什么生存？结合龙岗的实践与行业的演进方向，未来能在城市服务市场立足的企业，至少要跨过四道门槛。

一是专业服务能力。前端业务的复杂多场景属性决定，通用方案解决不了具体问题。城中村的保洁组织、商圈与地铁站的品质保障、背街小巷与边坡绿地的养护、垃圾分类的桶边督导，每一个细分场景都考验企业是否真有沉淀。服务能力越专业，越能在前端复杂业务中建立不可替代性。

二是科学的项目管理体系。劳动密集型作业的管理半径大、变量多，靠“人盯人”的传统管理方式已走到尽头。从排班调度、质量考核到工单闭环，能否用标准化、数字化的体系把人组织好，直接决定企业的成本线与服务线。

三是全域化服务能力。城市管家时代，甲方要的不是单项冠军，而是综合方案提供商。环卫保洁、绿化管养、市容秩序、垃圾分类、市政养护等多业态协同作战的能力，将成为参与下一轮竞争的基本入场券。

四是智慧化建设与升级迭代能力。龙岗149台环卫机器人、城管大模型、无人清运线路的密集落地已经表明，智慧化不再是展示工程，而是运营基本功。企业要么自己具备智慧化系统的建设与快速迭代能力，要么深度绑定这样的技术伙伴——这场迭代竞赛中，慢一步就意味着掉队。

对民营企业而言，尤其需要看清一点：未来的前途不在于与国资争夺项目的所有权，而在于成为国资生态中不可替代的专业能力提供方。轻资产上阵，把科技研发、复杂场景运营、劳动密集型作业管理做深做透，民企迎来的不是退场，而是行业下一个风口与蓝海。

结语

回望环卫市场化改革的十年，行业用真金白银的代价验证了一个朴素道理：只靠低价竞争，谁也活不好。龙岗模式的价值，在于它用一套清晰的分工结构——国资主导重资产投资，锁定后端确定性业务；民企专注科技研发、复杂多场景运营与劳动密集型前端服务——把政府、国企、民企三方从零和博弈中拉了出来，放进同一条共赢的产业链。

2026年，环卫行业站在新的拐点上：财政模式在变、资本格局在变、技术范式在变。变局之中，唯一确定的是专业化价值的回归。未来城市服务行业的竞争，不再是价格与关系的竞争，而是专业与能力的竞争。谁更早想明白自己在产业链上的位置，谁就能在下一个十年活得更好。龙岗已经把剧本写在了前面，剩下的问题是：谁来演好自己的角色。

内容来源说明：

本文案例、政策信息综合整理自深圳市、龙岗区政府公开政务文件、政府采购公告；行业统计数据引自环境司南公开数据库；企业项目信息来自公开招投标及企业公开披露资料。

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