土地财政退潮后地方财源何处寻

　　9134亿元，这是2025年中国城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加三项税费收入的合计数字，三项分别为5170亿元、2382亿元、1582亿元。从2026年8月28日起，这笔钱的性质开始发生变化：财政部、税务总局公布《地方附加税法（征求意见稿）》，拟将三项税费合并为新的地方附加税。地方附加税实行11%至13%的幅度税率，具体适用税率由省级政府提出，报同级人大常委会决定，并报全国人大常委会和国务院备案。北京国家会计学院副院长李旭红评价，合并之后地方附加税有望成为地方税体系中的第一大税种。

　　土地财政退潮，地方财政亟须新的稳定税源。但地方附加税立法尚在征求意见、消费税后移下划仍未落地、房地产税试点悬而未决，一场围绕地方财源和央地财政关系的重构才刚刚拉开序幕。

为什么偏偏是现在动这块奶酪

　　中国财政科学研究院原院长刘尚希表示，此次征求意见稿将两项教育附加与城建税合并，统一以税名义立法，实质上是对历史遗留以费代税问题的一次性清理，标志着税收法定原则在地方税体系中的进一步落实。财政部财政科学研究所原所长贾康指出，地方附加税改革的关键意义并非增收，而是分税制框架下地方税体系建设的实质性步骤。1994年分税制改革要求有地方税体系支撑，而中国地方税体系建设多年未能成型。2016年营改增后，地方政府原先赖以过日子的营业税已不存在，剩下较有分量的仅资源税及一些零星小税种。

　　为什么是现在？贾康认为，这是落实20届三中全会财税改革部署的直接体现。此外，设立统一的地方附加税最直观的价值在于规范性提升，由费转税契合税收法定要求，是立法进步。

　　几乎在同一时间窗口，消费税下划地方的改革路径被反复提及，个人和资本所得税的征管链条被密集加固。2021年全国国有土地使用权出让收入约8.7万亿元，此后连续4年两位数速度下滑，到2025年减少一半。2026年前8个月，国有土地使用权出让收入近1.38万亿元，同比下降28.6%。高盛研报预计，今年中国土地出让收入同比下降约20%。

地方附加税只是温和的一小步

　　《地方附加税法（征求意见稿）》共13条，总体思路是税费制度基本平移，保持税负水平总体稳定，以纳税人实际缴纳的增值税、消费税税额为计税依据。当前现行城建税实行7%、5%、1%三档税率，按各档收入规模占比加权计算平均税率约6.6%，加上教育费附加3%、地方教育附加2%，三项合计平均税费率约11.6%。新设地方附加税实行11%至13%的幅度税率，中间值与现有平均税负基本相当。

　　惠誉评级估计，若所有省份均采用13%上限税率，地方政府可额外征收1700亿元，相当于转移支付前地方政府一般公共预算收入的1%左右。惠誉亚太区董事肖佳佳表示，尽管地方附加税对改善地方政府长期债务问题作用不算突出，这仍是地方税改革正面的一步。中央财经大学教授白彦锋指出，改革简并了税制，降低了政府部门征管成本和纳税人遵从成本。此次征求意见稿改为由省级政府在统一区间内提出具体税率，意味着原城建税按市区、县城、乡镇划分的税率差异被抹平，税率决定权到了省一级。

消费税下划地方为何拖了7年

　　中国财税专家孙浩介绍，此次地方附加税改革影响约1万亿元，相对全国20多万亿元财政收入占比不算高，它不涉及央地大税种分成、不触动征收范围和税基调整，所以容易先改；而消费税牵一发而动全身，推进较为慎重。消费税是中国四大主体税种之一，2025年增值税、企业所得税、消费税、个人所得税四大税种总计占税收收入约81%，其中消费税约1.69万亿元，同比增长2%，占税收收入约9.6%，主要仍归中央。

　　从2023年数据看，烟草制品业、石油煤炭及其他燃料加工业两大行业基本贡献全国消费税的70%以上。2019年国务院方案已提出后移消费税征收环节并稳步下划地方，2021年十四五规划、2024年三中全会重申，2025年政府工作报告进一步提出加快推进。但消费税自1994年开征以来历经六次调整，目前仍以生产环节征收为主，收入全部归属中央，仅有珠宝首饰一个很小试点，其收入仅占消费税总额约2个百分点。

　　若改革落地，2025年地方本级财政收入约12.21万亿元，消费税约1.69万亿元，简单静态测算，若消费税完全下划地方，地方本级财政收入将增加13.8%。改革可能先从高档化妆品、贵重首饰、小汽车等部分品目试点。银河证券测算显示，若将烟酒、成品油、汽车三大类消费税目征收环节后移至批发零售，并按央地五五分成下放地方，东、中、西、东北四大区域省份将分别增加税收3308亿元、1560亿元、1593亿元、500亿元，东部省份是明显受益方。

地方税体系真正的支点在哪里

　　地方附加税已进入公开征求意见阶段，消费税下划仍在路上，但两者共享同一底层逻辑：让地方收入更多来自真实的经济活动与消费，而不是一次性土地出让。当前地方真正依赖的是增值税、企业所得税、个人所得税等共享税，叠加房产税、契税、土地增值税等地方固定收入，以及中央转移支付。2025年地方一般公共预算本级收入12.21万亿元，当年国内增值税6.89万亿元、企业所得税4.13万亿元、个人所得税1.62万亿元，而房产税5212亿元、契税4440亿元、土地增值税4102亿元，单项规模明显低于上述共享税。

　　截至2026年7月末，全国地方政府债务余额59.24万亿元，其中一般债务17.85万亿元、专项债务41.39万亿元；1至7月地方政府债券支付利息8977亿元。2026年二季度末政府部门杠杆率71%，其中中央政府30.5%、地方政府40.4%。地方债务压力的背后，是地方财政收入与支出责任之间的结构性矛盾。贾康指出，地方最依赖的第一大税是增值税，它基本不具调节功能、趋向税收中性，目前仅三档税率正朝两档合并努力，其对半分的副作用是强化了重招商引资、轻公共服务的职能扭曲。资源税是另一类地方属性较强的税种，最早在新疆等欠发达地区先行试点。

　　学界普遍认为，真正适合充当地方主体税种的，原本应是税基独立、稳定、不可移动的财产税与资源税。白彦锋提到，对便于流动的劳动力、资本等生产要素课税，更适合作为中央税或共享税，以构建全国统一大市场；将不可移动的资源税、财产税作为地方主体税种，有助于减少税制扭曲。

房地产税的两难与征管升级

　　一个问题始终绕不开：国际上一地方财政主流锚点是以房地产税为代表的财产税，为什么这轮中国政策调整选择的却是地方附加税、消费税下划、强化个税征管这条路径？孙浩认为，土地出让收入是一次性的买卖，一块地卖出70年使用权没有后续出让金收入，不是可持续财政收入；而房地产税细水长流且能自我强化。但中国居民购房时已一次性买断70年使用权，在当前房地产下行周期推房地产税困难很大，首要制约是居民收入水平。贾康也指出税收厌恶情绪在房地产税方面表现明显，一方面家庭倾其积蓄购买产权房，另一方面从长远制度建设而言房地产税却是校正地方政府短期行为的制度基础。

　　2011年上海、重庆开始部分个人住房房产税试点，2021年10月全国人大常委会授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点，期限5年，截至目前官方尚未公布是否继续实施或搁置，十四届全国人大常委会立法规划也未列入房地产税立法。但值得注意的是，面向城镇经营性房产征收的房产税正在成为地方政府较大税种，2026年上半年全国房产税收入达到2782亿元，同比增长6.3%。上海财经大学副院长田志伟分析，2026年金税四期全面落地，打通了税务、银行、工商、公安等多部门数据壁垒，征管能力提升也是支持房产税收入增长的重要因素。真正对个人存量住房征税的改革依然停滞，但依托更强数据穿透能力实现的应收尽收正在悄然发生。

　　这种重征管、轻新设的思路在个人和资本所得税体现更明显。截至2026年9月，离岸信托、外籍股东分红、限售股转让三个领域密集出台新规，真正变化是征管能力，过去难以核算的资本收益和跨境财富正被纳入更清晰的数据链条。但个人所得税是央地共享税，这一轮征管强化对地方财政直接增收效果有限，意义更多在于税收征管边界从生产、流转环节向财富和资本收益延伸。

回到1994年分税制的历史坐标

　　为什么是现在改？要理解分量，需回到30多年前的那次分税。1994年之前中国实行划分收支、分级包干的财政包干体制，中央财政收入占全国财政收入比重从1985年的38.4%下降为1993年的22%，中央财政一度要向地方借钱。1993年12月国务院发布决定，1994年起推行分税制，把增值税等大税种设为央地共享收入，重新集中中央财力。1994年中央财政收入比上年增长逾2倍，到2005年中央占比已提升至52.3%。

　　30年后问题性质倒转了。1994年最紧迫的是中央拿得太少，今天越来越突出的是地方稳定收入来源不够、支出责任很重。以重庆2026年财政预算为例，一般公共预算收入预计2818亿元，其中税收1602亿元增长3%；政府性基金预算收入预计1594亿元，其中国有土地使用权出让收入高达1390亿元，体量已接近一般公共预算税收收入的87%。

一次新的央地财政关系校准

　　改革开放40多年后，新一轮财税改革面对的是和1994年不同的核心命题。专家普遍认为，土地财政退潮后，仅合并地方附加税、构建地方税体系不足以彻底缓解地方财政压力，更重要的是调整地方政府与中央政府、与经济发展之间更深层的关系。孙浩指出，中国税制长期重生产、轻消费，流转税占绝对主导，而流转税天然绑定生产而非消费，餐饮酒店业对全国税收贡献不到1%，制造业贡献超过30%，这一格局短期内不会改变。

　　2024年三中全会提出建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，增加地方自主财力、拓展地方税源。袁海霞指出，三中全会要求2029年完成改革任务，2026年将是深化改革的重要突破口。贾康等专家建议，继续调整税收收入来源，降间接税、补直接税，稳妥推出柔性切入的房地产税试点扩围，并将财政实体层级简化至中央、省、市县三级。

　　这套体系能否真正立起来，将决定未来地方政府与经济增长之间会形成怎样的关系。土地财政退潮之后，地方政府需要的，不只是几个新税种，而是一套让地方财政不再依赖土地出让收入，而是更多建立在居民消费、服务业、企业利润、资本收益、资源环境成本等可持续税基之上的体系。