李征：普拉博沃深化印尼国家主导的经济社会改革｜全球改革观察

编者按· 2026.10.12

2026年10月1日，印尼总统普拉博沃宣布第七轮内阁改组，撤换了包括外长、财长在内的18名高级官员；次日，他又组建了由26人组成的新一届总统顾问理事会。同期，印尼盾对美元汇率一度跌破1:18000，新任央行行长转而用衍生品工具稳定汇率。10月8日，普拉博沃赴北马鲁古省纬达贝工业园，为11个中资矿业下游化项目揭牌，总投资约102亿美元。权力加速向总统集中，资源杠杆越握越紧，同时汇率承压、市场信心动摇，这正是普拉博沃上任近两年来改革路径的缩影。

本文梳理普拉博沃上任以来强化国家对经济社会主导的主要改革举措，并尝试提炼其特征与内在张力。

本文认为，普拉博沃正通过权力重组、福利扩张和资源下游化三条路径，强化国家对经济社会的掌控，希望借资源杠杆提升印尼的国际地位与战略自主。但这条路径受到几方面制约：财政基础薄弱，关键产业链仍由外资主导，改革成败又与总统个人深度绑定。因此改革成效有限，可持续性也存疑。印尼对资源的直接掌控在加强，议价能力在上升，中资企业在印尼关键矿产领域的投资风险恐将随之上升，需要密切关注政策动向。

2024年10月就任以来，印尼总统普拉博沃在延续佐科时期部分经济政策的基础上，通过重组国家权力结构、扩大社会福利面，以及升级资源下游化措施等方式，系统性地强化了国家对经济社会的主导，意在借助资源杠杆和国家整合能力提升印尼的国际地位与战略自主。这一路径虽然有其积极的一面，回应了印尼国家和社会的部分需求，但面临财政基础脆弱、产业结构外资主导以及与总统的深度绑定等多重问题。在通过产业转型和经济发展实现迈向中等强国目标的过程中，印尼仍旧面临重重困难。普拉博沃改革加大了外资企业在印尼关键矿产资源投资的风险，中资企业须高度关注。

普拉博沃任内最大规模改组，外长和警察总长等职换血，内阁改组后，新任职务的部长在总统府宣誓就任（图源：联合早报）

普拉博沃改革的背景

印尼早在前总统苏哈托（Suharto）执政的“新秩序”时期（1966—1998），就已经通过对经济社会的强力干预，来实现对内通过发展稳定统治，对外通过向西方阵营靠拢确立其区域强国地位的目标。然而，其“以政统经”的模式始终将经济发展作为维护政权内外合法性的手段，经济控制本质上是一种特许寻租工具，底层的经济命脉始终呈现出跨国资本控制上游、本土裙带寡头垄断内需的依附性结构。这与“亚洲四小龙”通过出口导向型的产业率先发展，进而实现本土产业技术转型升级的路径有所不同。亚洲金融危机对这一模式构成致命冲击，直接导致苏哈托政权的倒台。进入改革时代（1998年起）的印尼虽然在短时间内完成了总统直选、军政分离、地方分权等一系列制度重构，但经济上日渐寡头化，出现一系列“小苏哈托”式的寡头集团。佐科时期（2014—2024），政府通过提升国企的规模和作用大力推动基础设施建设、关键资源加工制造本土化，国家对经济的调控作用有所加强，但同时也造成了一定的债务压力。

普拉博沃深化国家主导的经济社会改革的背景可以从以下几个方面进行分析。其一，改革措施是对佐科时期政策的延续与加码。2017年，佐科曾一度因经济压力和冶炼产能滞后等原因放宽其上台前已经实施的针对镍、铝等原矿石的出口限制，随后在2020年起又逐步恢复相关禁令，并叠加税收优惠等政策鼓励私人和外资企业建厂冶炼，但也造成了关键资源的开采加工链长期被外部资本主导的情况，使得相关措施并未能充分转化为收益。其二，虽然近年来的大国博弈和新兴产业发展抬升了关键矿产的战略价值，尤其是印尼镍产量在全球的比重迅速上升，但因跨国资本主导，相关资源同样难以转化为印尼的谈判筹码，国家直接掌控资源的动机因此不断增强。其三，外部的地缘政治经济形势变动，如全球化倒退和经济整体走弱，给印尼经济发展造成压力并容易转化为国内政治压力。对普拉博沃政权来说，全面推行政治、经济、社会等层面改革，通过掌控资源收益来支撑国家发展、社会稳定和福利供给的必要性持续上升。

普拉博沃改革的

主要措施和特点

权力结构和官僚体制的彻底重组

普拉博沃上任后首先对国家权力框架进行调整，实现权力向其个人及盟友集团的高度集中，搭建其推动一系列改革议程所需的政治和制度基础。主要措施有三项：一是在就任后组建多达109人、几乎囊括所有主要政党的庞大“红白内阁”。这被普遍认为是通过让渡内阁席位换取执政联盟的忠诚及对其任内政策的支持。二是通过《军队法》修正案，将现役军官可任职的文职机构范围扩大至涵盖国防部、最高法院、总检察院等14个部门和机构，通过立法手段为军队重新进入文官治理体系提供长期和制度化的通道。三是通过《国有企业法》修正案，直接催生印尼国家主权基金Danantara，以立法手段直接接管国企并整合资产。这与《军队法》修正案一起被认为是普拉博沃推动改革的两大立法支柱。综合来看，这一阶段权力重组的主要特点是去技术官僚化，强调政治联盟的维系、人事的忠诚度以及政策的执行力，为绕开原有的专业官僚体系、直接由总统及其亲信掌控战略性经济资源铺设了制度轨道。

10月5日，印尼总统普拉博沃（前）与武装部队总司令阿古斯（中）在雅加达东部举行的国民军建军81周年阅兵式上乘坐军车检阅部队（图源：联合早报）

社会福利与再分配制度

社会福利改革是普拉博沃竞选时的主要承诺。与佐科时期相对市场化和货币化的社会福利供给机制不同，普拉博沃政府更强调由政府主导各项福利的设计、出资、分配等环节。例如，在免费营养餐（MBG）计划中，由国家直接出资和监管，覆盖超过两万个“营养餐食堂”；在乡村和城市社区，建立模式统一且掌握能源、粮食、化肥等民生补贴物资唯一或优先法定分销权的“红白村社合作社”；由国家主权基金Danantara统筹、国有银行借贷，大量国营承包商参与建设保障性住房项目等。虽然相关福利项目社会覆盖面广，如免费营养餐目前已覆盖超过6000万人口，但为筹措相关项目的运营资金，中央政府同样大幅压缩了对地方政府的转移支付，进一步促进了公共服务资源的集中化。此外，印尼税收长期偏低（仅占GDP的10%左右），也使得福利项目迅速扩展所产生的资金缺口需要通过国企利润和资源下游化产生的资金进行填补。

资源民族主义和产业本土化

政策的进一步深化

普拉博沃政府将佐科时期的资源下游化战略进一步升级为覆盖开采、加工、出口、结汇的全产业链国家垄断体系。主要举措有三项：一是于2025年2月设立超级主权基金Danantara，统筹管理印尼几乎全部国有企业及其资产，作为普拉博沃推进其资源民族主义和产业本土化议程的核心制度平台。二是于2026年5月依托Danantara设立国有企业印尼资源公司（DSI），主导所有“战略性自然资源商品（SDA商品）”的出口，以解决相关商品出口报价过低的问题。自6月1日起，所有私人及外资企业在出口包括煤炭、棕榈油、铁合金三项指定SDA商品（有可能在未来拓展至铝土矿、锡、稀土元素等）时，需向DSI平台报备。9月1日起，相关出口的行政、物流、清关流程需通过DSI平台完成，DSI有权因出口价格过低等因素终止审批程序。2027年1月1日起，所有指定SDA商品仅可由DSI作为唯一指定中介出口，除非相关企业有特定的国内深加工投资豁免。此举变相要求企业在印尼境内进行资源加工，一改佐科时期主要依靠禁令与激励政策引导私人和外国资本投资加工链的模式。三是以充实外汇储备和维持印尼盾汇率稳定为政策目标，6月1日起大幅提高对单笔超过25万美元的自然资源出口报关的外汇留存要求。将来自非油气类自然资源出口所得的外汇留存比例和期限，由此前的30%和3个月，大幅提升至100%和12个月，油气类则维持30%和3个月不变。自9月1日起，对于至少有一名持股10%以上股东来自中国内地和香港、澳大利亚、美国、加拿大在内的五个国家和地区的矿业出口商，出口外汇留存比例和期限重新调整至30%和3个月。

印尼将今年的煤炭产量配额设定在6亿吨，低于去年实际产出的7亿9000万吨；镍的生产配额约为2亿7000万吨，低于行业需求的约3亿5000万吨（图源：路透社）

普拉博沃改革的影响

普拉博沃改革的积极性和局限性

客观来看，普拉博沃的改革路径有其积极性。其一，普拉博沃较清晰且正逐步落地的各项改革措施，确实部分回应了印尼长期存在的寡头把持地方经济、行政效率低下、国有资产管理碎片化等真实困境，其部分福利措施虽仍有较大争议，但也已惠及广大的底层民众。其二，国家主权基金在促进管理专业化、提升资源配置效率上取得一定成效。仿照新加坡淡马锡模式设计的Danantara基金运营一年多以来，纳入管理的多家国企财务表现较之前明显改善，并已经开始实现一定程度的专业化管理。有外部分析认为，若Danantara能够进一步优化其收入模式和投资导向，其在推动印尼产业升级和能源转型等方面仍具有一定潜力。其三，根据印尼官员公布的数据，DSI运作的前两个月（6—7月），已为印尼带来了超过120亿美元的外汇收入，相比五月的约30亿美元增长两倍， 一定程度上缓解了印尼资源出口的低价格与资本外流问题。

局限性上，一是印尼本身的财政状况约束。其税收占GDP的比例过低，且2025年2.92%的赤字率已逼近3%的法定上限，使其需要通过其他方式筹措庞大的社会福利与资源下游化投资资金，相关规划也被外界认为过于庞大。二是印尼的寡头化、政商庇护、贪污腐败等问题并未得到根本解决，甚至政治体制的改革被认为有加剧这一风险的趋势，具体的执行和治理能力依然堪忧，例如营养餐食堂已经爆出贪腐和食物中毒问题。三是资源下游化收益虽然短期内增加，但外汇留存等措施可能会打击投资者信心并加速外资的撤离，且由于大部分的矿产精炼产能仍掌握在外资手中，难以真正推动印尼本地相关产业的升级，并在未来对外资技术形成替代。相关政策需要后续调整。四是改革措施高度依赖普拉博沃本人的设计和权威维持，并非真正意义上的“国家直接管理”。按照目前印尼国内对普拉博沃支持率大幅下跌的态势，一旦其在下次大选之后甚至之前下台，相关改革措施的可持续性也仍是未知数。此外，新加坡淡马锡模式的成功因素并非仅仅局限于国家控股和行业整合，而是仰仗于其市场化和低干预的独立运作模式以及新加坡政治稳定性的支撑等，两国在大小和经济体量上也相差悬殊，成功模式难以简单复制。

普拉博沃改革对印尼的影响

经济层面，普拉博沃改革呈现出明显的两面性。一方面，免费营养餐、保障性住房、免费体检等项目在短期内确实显著扩大了社会福利覆盖面。通过Danantara整合国企收入所进行的投资，以及DSI制度新增的外汇收入也正支持本土加工产业链条持续扩容和升级。另一方面，消极影响同样突出，表现为新增投资放缓、大量外资抛售印尼股票和债券。主要评级机构已将主权信用展望下调至负面，2026年6月印尼盾一度贬值至历史低点。政策不确定性、国家干预扩大和治理透明度下降正在引起国际社会的深切忧虑。与此同时，美伊新一轮冲突带来的能源价格上涨与通货膨胀产生叠加效应，使得印尼居民的生活成本急剧上升，部分抵消了相关改革政策所带来的红利。

社会与治理层面，改革的代价同样不容忽视。2025年8月至9月，印尼多个主要城市爆发大规模抗议，矛头指向生活成本上升、政府开支争议、民主倒退及部分项目的强行推进等。为筹措旗舰福利项目资金而大幅削减的地方转移支付，也已导致部分省份出现财政困难，进一步压缩了地方政府的公共服务能力。总体而言，改革在短期内确有可见的民生与产业成效，但其代价是宏观金融稳定性、投资者信心与地方治理能力的持续承压，地缘政治变动也已暴露出其抗风险能力不足，印尼社会持续承受着改革所带来的负面后果。相关改革更像是一个“高投入、高风险、高回报”的短期投资组合，而非长期定存。

对中国的主要影响

普拉博沃改革对中国的主要影响集中在印尼中资企业层面，尤其是镍产业的下游冶炼领域。2021年至2025年，中国在印尼的投资有约44%流向该领域，并在过去十余年帮助印尼成为全球最大的镍生产与冶炼中心。目前中国（包括中国内地和香港）仍是印尼的第一大外资来源国，但随着印尼国内资源民族主义的进一步激化，中资企业正面临税费征收大幅上涨、镍矿开采配额最多被削减70%、出口所得外汇须在指定国有银行强制留存、执法过严等多重压力。目前DSI已将铁合金纳入SDA商品清单，以此限制镍合金的出口，未来相关限制同样有可能扩展至其他镍产品。政策的重大不确定性使中资企业需要重新平衡此前的投资策略。

从地缘政治层面看，上述变化正改变中国在印尼关键矿产供应链中的位置。例如，虽然中资企业控制着印尼约75%的镍精炼产能，但随着印尼加强对资源的直接掌控，中国现在正面对一个议价能力更强的印尼，供应链稳定的不确定性也随之上升。与此同时，长期奉行大国平衡外交的印尼也正扩大自身回旋空间。例如，印尼在2月19日以关键矿产为筹码完成与美国的贸易协定谈判，并加入了针对第三国采取措施的条款，使中资主导的镍加工链面临来自外部的约束。印尼还与印度等国开展关键矿产和稀土合作，可见其正以资源为筹码进行多向对冲。中国和印尼在资本、技术与市场上仍高度相互依赖的格局短期内难以改变，但仍需关注印尼政策的最新变化。

2026年8月，中国印尼首次全面战略对话，同意增进防务联系，并在矿物、能源与科技领域密切合作（图源：联合早报）

本文作者

李征：香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院研究助理。

2026.09.29

2026年第9期（总第19期）

APEC与全球主要经济体改革动态分析

本 期 重 点

1. 【美国】财政部-美联储关系的近期变化和战略指向。

2. 【德国】默茨政府推动一揽子改革的动向、前景与对我启示。

3. 【印尼】普拉博沃深化印尼国家主导的经济社会改革。

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校对｜周宇笛

排版｜许梓烽

初审｜钟 天

终审｜冯箫凝