补贴“诱惑”失效背后：约旦为何对违规用工“放水”？

约旦有一半以上的劳动者，工作时没有任何养老金、失业保险或生育津贴作为后盾。

国际劳工组织在2021年援引的数据显示，这个比例是52%。没有这层保障，意味着一个人年老、失业或生育时，拿不到制度化的收入支持，只能靠自己或者家庭。

为了把这部分人纳入制度，约旦社会保障公司联合国际劳工组织，在2022年推出一项名为Estidama++的补贴计划，专门针对只有1到9名登记员工的小微企业。

企业只要愿意为符合条件的员工办理社保登记，雇主每月能拿到30约旦第纳尔补贴，员工每三个月能拿到100第纳尔现金，补贴期限都是12个月。

对一家小作坊来说，这笔钱足以覆盖一年里不小一部分的用工成本。

按常理，这样的激励应该很快起效。

可是计划推行八个月后，参与的企业只占符合条件企业的6.8%。钱摆在那里，绝大多数企业却没有动。

于是社保公司和研究团队派出50名工作人员，挨家挨户走访符合条件的小微企业，面对面讲解计划内容，留下宣传册，让企业主当场在宣传册的日历页上写下打算登记的日期，事后再打电话提醒。

图1 Estidama++伙伴走访安曼巧克力工厂（2025年5月）｜来源：ILO

另一部分企业则只收到几条讲同样内容的短信。

两种做法的效果差距很快显现出来。

走访过的企业，一年半后平均每家多登记0.31名员工，相当于未被走访企业登记人数的9.2%。收到短信的企业，在参保登记这项指标上几乎没有变化。

图2 两组企业平均登记参保职工人数｜来源：ILO

走访的成本是每家7.5第纳尔，短信的成本是每家0.032第纳尔，相差两百多倍，但短信带来的登记效果完全无法与走访相比。

对资源有限、信息闭塞的小微企业主来说，一条短信不足以让他们迈出登记这一步，真正起作用的是有人坐下来，把政策一条一条讲清楚。

不过，走访带来的改善有一道明显的时间界限。

补贴参与率在走访半年后一度比未走访企业高出15个百分点，一年半后这个差距缩小到10个百分点。

图3 有职工参与Estidama++的企业占比｜来源：ILO

补贴发放满12个月之后，一部分企业和员工的参保热情开始回落。

走访解决的是信息和认知的问题，补贴退出之后企业是否继续为员工缴费，还要看这笔钱消失后企业自身能否负担，这一点目前没有答案。

走访过程中工作人员向企业主强调，参加Estidama++计划完全自愿，社保登记虽然是法律义务，但没有人会因为不参加补贴计划而受到强制。

这句话听起来像是程序性的提醒，细想却有些矛盾。

约旦的社保登记本来就写在法律里，一半以上劳动者没有登记，严格说都算违法用工。

既然如此，社保公司为什么选择花钱发补贴、派人上门劝说，而不去依法追缴欠费、处罚违规雇主？

答案或许和约旦国内的就业状况有关。

约旦青年失业率长期处于较高水平，大量就业岗位依赖小微企业和非正规经济吸纳劳动力。

一旦动用执法手段，要求企业补缴历史欠费、按章纳税缴费，不少经营微薄的小作坊可能直接关门，或者转入更深的地下经营，登记数字没有改善，失业人数反而上升。

小微企业主在约旦也是一个人数众多、牵动地方政治的群体，强制手段容易引发反弹。

用国际捐助资金发补贴，靠劝说换取企业自愿配合，是一条既能在统计上拿出改善成绩，又不必承担强制执法政治风险的路径。

这笔补贴资金来自欧盟、英国、荷兰等国际捐助者，国际劳工组织负责设计方案、培训人员、组织这场对照试验。

顺着这条线往上追，能看到2016年欧盟和约旦签署的约旦契约。

欧盟给予约旦产品进入欧洲市场的关税优惠，条件是约旦向境内超过130万叙利亚难民多发工作许可，把这部分劳动力纳入正规经济轨道。

欧盟真正关心的是难民留在约旦境内，不再继续向欧洲迁移，社会保障登记人数恰好是衡量正规化程度的一项可以汇报的指标。

Estidama++允许非约旦籍劳动者同样享受补贴，放在这份契约的背景下看，这项安排也在为欧盟和约旦之间的劳务管理协议积累数字。

另一条线通向国际货币基金组织。

约旦自2016年起长期处于IMF贷款计划框架下，扩大社会保障覆盖、推动劳动力市场正规化，属于约旦向IMF承诺的结构性改革内容之一。

这类指标完成情况，会出现在约旦政府向IMF汇报改革进展的材料里，关系到后续贷款能否如期发放。

社保公司自身也有一本账要算。

约旦人口结构正在老龄化，缴费人数直接决定着养老基金的现金流和长期偿付能力。

把更多雇员和雇主纳入缴费行列，能让基金账面更健康。

这个目标和劳动者获得保障的诉求方向一致，但出发点并不完全相同，社保公司更在意的是缴费人数这项财务指标本身。

国际劳工组织这边，也需要这场试验产生可以发表、可以量化的结果。

它长期倡导的社会保护底线理念写进了2012年通过的202号建议书。

要让这套理念持续获得捐助方资金支持，需要不断拿出证明干预有效的证据。

这份关于走访和短信效果的研究，本身也是一份面向全球发展机构和学术圈的知识产品，为将来在其他国家复制类似项目提供依据。

工人获得社保登记，是这个过程中确实发生的结果，但推动这件事立项、决定资金投向、设计实施方式的考量，更多来自欧盟的移民管理诉求、IMF的改革条件、国际劳工组织的知识生产需要，以及社保公司对基金偿付能力的关切。

劳动者本身的处境改善，排在这张清单里靠后的位置，也最容易在补贴期满、各方阶段性目标达成之后被放到次要位置。

一旦补贴退出，企业是否继续为他们缴费，很大程度上仍由雇主单方面决定。

把参保人数的增长当作改良的信号，恐怕还为时过早。

策划丨林原

文稿丨艾冉

排版丨张纾

责审丨蒲衡

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