混动车“保障措施”？

目前中欧双方正式公布的，只是就混动车贸易达成了一项符合WTO规则的谅解。具体怎么执行，还没有公开。不过，从最近几天的媒体报道看，欧盟很可能会通过保障措施来限制中国混动车进口。

此前有媒体报道，中方拒绝了欧盟提出的自愿限制出口方案，欧盟委员会随后开始考虑由自己采取进口限制。彭博社10月10号援引“知情人士”称，欧方倾向于使用保障措施，具体办法还需欧盟领导人讨论，最快可能12月实施。按报道的方案，欧盟计划把混动车年进口量从今年预计的约80万辆降到40万辆左右，还可能把这次安排作为试点，今后推广到其他存在贸易失衡问题的行业。《金融时报》10月11号又援引“获悉协议内容的人士”透露，双方可能达成的安排是：欧盟通过保障措施，对超过双方商定数量的中国混动车加征关税；中方则接受这一数量限制，并承诺不因此对欧盟采取贸易反制。

长期研究中欧关系的荣鼎集团高级顾问Noah Barkin披露了更具体的数字。他认为，中方可能已经接受欧盟采取保障措施，将中国传统混动车和插电混动车对欧出口控制在未来四年每年约35万辆，但希望配额从2027年到2030年逐步增加。欧盟以前在钢铁保障措施中就允许配额每年增长，例如每年增加5%。按照Barkin提供的数据，中国今年预计向欧盟出口约30万辆普通混动车和40万辆插混，35万辆相当于今年出口量的一半左右。

据报道，欧委会已经向成员国介绍了谈判情况，欧盟领导人将在下周举行的欧洲理事会会议上讨论是否接受这一安排。

所谓保障措施（Safeguard Measures），就是当一个国家突然进口了大量外国商品，导致本国产业受到严重冲击时，可以暂时提高关税或者限制进口数量，给国内企业一点调整和喘息的时间。

比如，欧洲汽车市场原本每年进口50万辆中国混动车，几年后突然增加到150万辆。欧洲车企发现自己的销量和市场份额明显下降，一些工厂甚至面临裁员、停产。这时，欧盟就可以考虑启动保障措施，暂时限制进口增长，让欧洲汽车产业有时间调整。

保障措施是WTO规则允许的一种贸易保护工具，法律依据主要是《关税与贸易总协定》（GATT）第19条和WTO《保障措施协定》。

WTO的基本原则是减少贸易壁垒，让各国商品能够公平竞争。但它也承认，开放市场有时候会给国内产业带来非常大的冲击。因此，WTO给成员留了一个临时应急的办法：如果进口突然大幅增长，本国产业确实承受不了，可以暂时采取保护措施，不过有一些严格的条件：

一是必须有证据。 不能因为本国企业抱怨竞争激烈，就直接限制进口。必须经过调查，证明进口增加及其与严重损害之间的因果关系。

二是必须是临时措施。 一般初始实施期限不超过4年，符合条件可以延长，通常总期限不超过8年。

三是不能无限制保护。 措施只能在防止或补救严重损害、帮助产业调整所必需的范围内实施，长期实施时通常还要逐步放宽。

四是需要考虑贸易补偿。 受到影响的出口国可以要求磋商，争取补偿；在符合WTO规定的条件下，也可能暂停对等贸易减让。

保障措施的具体实施主要有两种方式。一种是直接提高进口关税，让外国商品在欧洲卖得更贵；另一种是限制进口数量，比如每年允许一定数量的汽车按正常税率进入欧洲，超过额度就要缴纳更高关税，这叫关税配额（TRQ）。

不过，保障措施原则上针对的是某类进口商品，而不是某个特定国家。如果欧盟对混动车采取一般保障措施，原则上不能只限制中国，而完全放过日本、韩国等其他出口国。当然，WTO规则也允许一些特定例外。

最后是不是走的保障措施，仍有待检验，但对进口增长太快，本土产业承受冲击的情况而言，保障措施确实是对欧盟比较合适的工具。走反倾销的话，要证明存在倾销，走反补贴要证明存在可以采取抵销措施的补贴。保障措施，欧盟不需要证明中国汽车企业获得了政府补贴，也不需要证明中国企业低价倾销。 它只要进口数量增加了，而且这种增长正在对欧洲相关产业造成严重损害，或者构成严重损害的威胁，就够了。

这里有一个比较有意思的问题：既然中国和欧盟已经谈好了控制出口增长，为什么还可能需要欧盟正式启动保障措施？

其中一个原因是WTO不允许成员通过双边协议安排所谓的“自愿出口限制”（Voluntary Export Restraints）。比如欧盟对中国说：“你们自己承诺，每年最多向欧洲出口100万辆混动车，我们就不加关税了。”即使中国同意，这种政府间安排也可能直接违反WTO《保障措施协定》第11条。相比之下，如果欧盟按照WTO规则开展调查，证明进口增加对欧洲汽车产业造成严重损害，再依法实施临时关税或配额，就有可能符合WTO规则。

再就是，我们如果主动限制自己的汽车出口，等于开了一个口子，以后其他国家也可能提出同样要求，要求我们管住对它们的出口。再说，如果由我们来控制出口数量，政府可能就得决定哪些车企能出口、各自能出口多少。这涉及国内企业之间的利益分配，很容易引发争议。

看欧盟这架势，是无论如何可能都要启动保障措施，那我们趁现在还有谈判空间，策略性退一步，争取一个相对宽松、能够接受的出口配额，似乎也是一个合理并且很聪明的选择，化被动为主动，既向欧盟展示了诚意，又获得了更多实际好处。

另外也有分析认为，中方这次在混动车方面达成谅解，从其他方面应该换到了好处。比如纯电动车关税，欧盟可能在纯电动车价格承诺问题上更加灵活，让上汽集团等部分中国车企有机会无需缴纳现有的高额反补贴税。

双方这次就混动车贸易达成政治谅解只是第一步。如果欧盟最终决定对中国混动车采取保障措施，还需要走内部的法律程序。

按照欧盟法律，欧委会需要正式启动调查，确定涉及哪些车型、欧洲哪些产业受到影响，收集进口量、企业经营和就业等数据，并给相关企业表达意见的机会。调查结束后，才能决定是否采取限制措施，以及限制到什么程度。

根据欧盟《2015/478条例》，调查通常应在立案后9个月内完成，特殊情况下最多再延长2个月。但这只是最长期限，不意味着一定要等9个月。如果情况紧急，欧盟也可以根据初步证据先采取临时措施，最长200天。不过，必须证明拖延可能造成难以补救的损害。临时措施通常采取加征关税的形式，也可以考虑关税配额，即一定数量以内按正常税率进口，超过额度则加征关税。2018年欧盟钢铁保障措施就采用过类似安排。

最终措施还需要经过成员国表决，通常要求至少15个成员国支持，且代表欧盟65%以上人口。因此，欧盟领导人的政治认可很重要，但不能代替正式调查和表决，也不需要27个成员国一致同意。保障措施初始期限最长4年，包括临时措施在内；符合条件可以延长，但总期限一般不超过8年。

对混动车来说，一个比较复杂的法律问题是它如何证明限制措施有法律依据。这里又可以分成几个子问题：

一是限制哪些车。 普通混动、插电混动、轻混和增程汽车并不完全相同。如果欧盟只调查插电混动车，就需要证明这类进口对欧洲相关产业造成了损害；如果把各种混动车都纳入调查，也要解释为什么可以放在一起，以及欧洲生产的哪些汽车与它们构成直接竞争。

二是怎么证明中国汽车出口增长造成了严重损害。 欧盟不能仅仅因为欧洲车企销量下降、利润减少，就认定中国进口车应该负责。它需要拿出产量、销量、利润、就业等证据，证明进口增加与产业受到严重损害之间存在因果关系。欧洲汽车市场需求疲弱、能源成本上涨、企业转型困难等因素，也必须分别考虑，不能全部算在中国汽车头上。

WTO规则还要求解释进口增长和未预见的发展及相关贸易义务之间的联系。欧盟此前在钢铁保障措施争端中，就曾因为这方面的论证不足受到WTO专家组质疑。

三是能不能只针对中国。 这是欧盟可能面临的一个难题。WTO保障措施原则上针对某类进口商品，而不是专门针对某个国家。也就是说，如果欧盟认定进口混动车冲击了欧洲汽车产业，原则上不能只限制中国，而完全放过日本、韩国、英国等其他出口国。当然，规则允许一些例外，也允许根据历史贸易份额等因素分配国别配额，但这些安排都需要合理依据。

如果欧盟把其他国家也纳入限制，就可能引起更多贸易伙伴的不满；如果只限制中国，又可能面临违反WTO规则的质疑。而且，调查时计算哪些国家的进口造成了损害，最终采取措施时也要保持一致，不能把所有进口的影响算在一起，最后却只限制了中国。

四是限制多少才算合理。 欧盟不能随意设定一个出口上限。按照WTO规则，如果采取数量限制，原则上应参考最近三个有统计数据的代表年份的平均进口量。要把配额压得更低，就需要证明这样做确有必要。即使采用关税配额，额度和超额税率也必须与补救产业损害的需要相适应。

如果欧盟最后真的对混动车采取保障措施，对中国车企的影响主要有三个方面：

一是出口增长会受到限制。 现在卖出去的车不一定会明显减少，但未来几年想继续快速扩大销量，恐怕就没那么容易了。如果采取关税配额，额度以内正常卖，超过额度就要多交税。车企可能因此减少低价竞争，更多地销售价格高、利润好的车型。

二是不同车企受到的影响会很不一样。 如果按照过去的出口量分配配额，吉利旗下沃尔沃、领克等已经在欧洲有一定市场基础的品牌可能更占便宜，而比亚迪、奇瑞等正在快速扩张的企业，增长空间可能受到更大限制。上汽MG也要考虑怎么保住现有份额。对于还没进入欧洲市场的中国品牌，以后想进去可能更难。

三是会推动更多中国车企去欧洲建厂。 如果限制的是进口汽车，而不是欧洲本地生产的汽车，那么已经在欧洲布局工厂的企业就会更有优势，主要依靠国内生产、出口欧洲的企业则会比较被动。

不过，最后谁受影响最大，还得看几个具体问题：比如到底限制普通混动、插混还是所有混动车？每年允许进口多少辆，超出额度加多少税？配额是按国家、按企业分，还是谁先进口谁先用？措施持续几年，欧洲本地生产能不能避开限制，诸如此类。

其中最关键的可能还是配额怎么分，以及欧洲本地生产是否不受影响。 如果按历史销量分配，老玩家就更容易守住市场，新玩家会更难进入；如果本地生产不受限制，有能力在欧洲建厂的企业就能继续扩张。这样一来，中国车企在欧洲的竞争，可能逐渐从过去的卷价格、拼销量，变成拼配额和本地生产能力。以后谁能在欧洲卖得更多，不光取决于车做得好不好、价格有没有竞争力，还要看能拿到多少进口额度，以及有没有能力在欧洲当地生产。

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