【热点思考】构建“广覆盖、多层次”的劳动者权益保障体系

来源：滚动播报

（来源：工人日报）

●观点

历经十年发展，我国探索出一条“广覆盖、多层次”的劳动者权益保障之路，以分类规范守住权益底线，形成契合时代发展的劳动治理方案。

10月8日，人力资源社会保障部等部门就《新就业形态劳动者权益保障办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）向社会公开征求意见。这是新就业形态劳动者权益保障领域首部综合性部门规章公开征求意见，标志着这一领域的制度建设从指导意见、单行指引迈向体系化规范的新阶段。

《办法》贯彻“维护基本权益、依法分类规范”的原则，建立了体系化的制度框架，既夯实了新就业形态劳动者基本权益保障的底线，又为制度未来发展预留了空间。《办法》对于切实保障新就业形态劳动者基本权益、推动我国劳动法律法规与时俱进、促进新就业形态规范健康持续发展，均具有重要意义。

新就业形态劳动者权益保障制度的十年探索

回望来路，从“十三五”规划纲要将新就业形态纳入国家发展规划、提出“加强对灵活就业、新就业形态的扶持”，到“十四五”规划纲要提出“支持和规范发展新就业形态”，再到“十五五”规划纲要提出“推动灵活就业、新就业形态健康发展”“健全灵活就业、新就业形态劳动者权益保障制度”，正好走过了十年。此次征求意见的《办法》是国家和社会各方面十年来持续探索成果的集中体现，表明我国根据自身国情和制度条件，探索出一条“广覆盖、多层次”的劳动者权益保障之路。

新就业形态是随着移动互联网发展起来的，自2013年以网约车的形式进入社会生活，迅速延伸至外卖送餐、即时配送、同城货运等多个行业，催生出大量就业岗位。2014年至2018年，政策层面的基本态度是支持和鼓励创新，从业者的权益保障问题尚未凸显。但司法裁判的分歧已经出现，同样是网约代驾司机引发的纠纷，有的法院认定为个人行为，有的法院认定为职务行为。一个直观的事实是，在“劳动关系—民事关系”构成的“劳动二分法”框架下，如果不能认定劳动关系，新就业形态劳动者权益就得不到保障。2019年8月，国务院办公厅印发《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，提出落实和完善包容审慎监管要求，部署开展职业伤害保障试点，权益保障由此提上政策议程。

这一阶段的标志性成果是2021年7月人社部、全国总工会等八部门印发的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》。该文首次在我国规范性文件体系中引入“不完全符合确立劳动关系的情形”，确立了“符合确立劳动关系情形、不完全符合确立劳动关系情形、民事关系”的三分框架，填补了劳动法与民法之间的制度空白。此后，相关部门先后出台外卖送餐员等分行业指导意见和“两指引一指南”等政策文件，“算法取中”等要求进入规范文本，小时最低工资、休息提示、规则公示、维权服务等底线保障逐项落地。党的二十大报告提出“加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”，将这项工作提升到党和国家事业全局的高度。

多方协同的实践演进

值得关注的是，这一进程并非单一主体推进，而是社会各方面持续、积极合作探索的过程。

其一，国家与地方形成良性互动。中央政策指引之下，地方立法相继破题。2024年8月连云港市人大常委会作出首个相关决定，2025年7月安徽出台首部省级专门立法，8月厦门出台首部网约配送员专项立法，并将“算法取中”首次写入法规，深圳、株洲等地跟进探索。2025年12月，国务院向全国人大常委会作专项工作报告，指出“现行劳动法律滞后于企业用工方式变化”，部署抓紧出台权益保障办法。这一过程显示出“指引—探索—回馈—完善—再指引”的制度演进逻辑。

其二，裁审机关发挥规则供给作用。最高人民法院发布第42批指导性案例，确立以“支配性劳动管理”为核心、事实优先为原则的裁判标准。劳动人事争议主管部门牵头构建新就业形态劳动纠纷一站式调解机制，为权益救济开拓新路。

其三，工会组织发挥桥梁纽带作用。工会法修订后确认了新就业形态劳动者加入工会的权利，开展新就业形态劳动者入会集中行动，12家头部平台企业地市级以上分支机构实现建会全覆盖，新就业形态劳动者会员总数达2331万人。

其四，平台企业积极履行用工责任。职业伤害保障试点2022年7月在7省市7家平台启动，按日参保、按单计费、平台全额缴费，不以劳动关系为前提，今年7月起在全国推开，截至今年9月底累计参保达3727万人。人社部门持续推进规则细化与试点扩围，将各方探索经验逐步提炼为规范，最终汇聚于此次《办法》之中。

“广覆盖、多层次”的保障体系构建

这种合作探索凝结出的成果是立足我国劳动力市场现实情况的“广覆盖、多层次”权益保障制度。

所谓现实情况，就是数千万新就业形态劳动者、2亿多灵活就业人员构成的大规模、高流动、多样化的就业群体，不能简单套用传统劳动法，放任不管又无以守住民生底线。

“广覆盖”意味着权益保障不以劳动关系认定为前提，而是面向全体新就业形态劳动者划定底线。《办法》以基本劳动权益清单的方式，明确劳动报酬不得低于最低工资标准、连续工作4小时应当保障休息、法定节假日和恶劣天气支付更高报酬、参加职业伤害保障、享有集体协商权利，并要求对算法实行“算法取中”、解释说明、禁止歧视、重大决定须经人工审核等专项规制，使底线保障成为企业共同遵守的义务。

“多层次”意味着用工关系分层调整、规范供给多元有序。符合确立劳动关系情形的，订立劳动合同，由劳动法律保护；不符合确立劳动关系情形但企业对其进行劳动管理的，订立书面用工协议并以法定基本权益兜底；个人依托平台自主经营的，由民事法律调整；企业内部申诉、一站式调解、仲裁诉讼则构成多元纠纷解决渠道。

进一步分析可见，新就业形态劳动者权益保障十年探索的意义不止于一部规章，而是在制度构造和思维方式上突破了“劳动二分法”的固有框架，发展出适应时代需求的“劳动三分法”，以劳动行为为基点配置权益保障。这种第三类劳动形态的保障模式已经向更广范围延展。今年7月起施行的《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》同样不以劳动关系为前提，保障超龄劳动者获得劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益。

循着“广覆盖、多层次”的劳动者权益保障思路，在治理中发展、在发展中完善，符合我国国情、回应时代之问的劳动权益保障方案日渐清晰，据此落实“十五五”规划关于健全灵活就业、新就业形态劳动者权益保障制度的要求，前景可期。

（作者为中国社会科学院法学研究所研究员）