整版报道！5年出台24部法规：从纸面到治理实效

为总结浦东新区法规司法适用实践，破解制度落地中的现实难题，上海市浦东新区人民法院、上海社会科学院法学研究所举办了浦东新区法规立法及司法适用专题研讨会（）。昨天，《上海法治报》围绕本次研讨会刊发整版报道，结合浦东法院审理的相关典型案例，展现浦东新区法规作为引领区“立法试验田”的实践价值，实录各方意见建议，探索构建立法与司法双向赋能的良性机制。一起来看报道全文。

2021年6月，全国人大常委会作出授权决定，赋予上海制定浦东新区法规的特殊权限，一块独有的“立法试验田”正式破土而出。截至2026年6月，上海已出台24部浦东新区法规，浦东新区出台37部管理措施。不同于普通地方性法规，这套制度拥有“小、快、灵”的鲜明特质，直面数字经济、知识产权保护、企业破产、跨境商事争议等改革深水区的全新命题，承担起“大胆试、大胆闯、自主改”的时代使命。

法律的生命力在于实施。五年来，浦东新区法规成为法官化解纠纷、划定权利边界的裁判武器。浦东法院在46件案件中直接援引浦东新区法规作为裁判依据，8件案件将管理措施运用于裁判说理，一个个案件背后，是制度创新对现实社会的回应。

但前沿业态的跨域纠纷、变通规则边界模糊、配套细则供给滞后，一道道现实考题也摆在实务界与理论界面前。近日，浦东新区人民法院联合上海社会科学院法学研究所举办专题研讨会，立法机关、司法实务工作者、专家学者直面现实堵点，共同探寻改革立法从“纸上”走向“地上”的可行路径。

破产前夜，恶意转移核心资产高管被判担责

上海某信息技术有限公司陷入债务泥潭。公司总经理常某某，同时也是企业创始人，明明已经察觉到企业走到破产边缘，却没有采取措施保全公司资产，反而火速解除关键股权质押，将核心子公司股权转移至自己实际控制的新公司手中，掏空企业赖以偿债的核心资产。等到法院正式受理破产清算时，企业已经丧失对重要子公司的全部控制，债权人利益遭受严重损害。

管理人代表企业提起诉讼，法院直接援引《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》第四条，认定常某某故意实施转移资产行为，已经违反高管临近破产阶段的法定特别管理义务，判决常某某赔偿企业损失100万元。二审维持原判。

这起案件成为全国首例以司法裁判划定困境企业高管行为禁区的案件，为所有科创企业实控人敲响警钟：企业风雨飘摇之际，高管不能利用信息和控制权，把风险全部甩给债权人。

烂尾五年，预重整机制赋能项目涅槃重生

在建商业项目烂尾停工五年，近19亿元债务压在企业肩头。上海某置业公司开发的商业中心已主体封顶，却因资金链断裂停工，资产价值持续贬损。债权人向浦东法院申请预重整，希望引入投资人拿出最高3.5亿元共益债完成续建。

摆在法官面前的难题是：预重整阶段债权人会议已经表决通过重组方案，进入正式重整程序之后，是否需要全部债权人重新表决？

依据浦东新区破产法规中预重整相关条款，浦东法院作出创新处理：预重整阶段已经表决同意方案的债权人，对重整计划草案中实质相同部分，不再重复表决，直接认可预重整阶段的表决效力。这套机制省去重复磋商的巨大成本，大幅缩短重整周期。

最终，重整计划获批，项目迎来复工曙光。这也是全国首例适用浦东新区法规处理预重整转正式重整的典型案例。

一起起案件，把改革立法的抽象条文拆解为看得见的权利保护，让制度创新真正惠及市场主体。

五年深耕结硕果，实践瓶颈待突破

五年深耕，浦东新区法规已经形成独特立法范式。它区别于普通地方性法规，拥有变通上位法的制度权限，采用“小切口”立法，条文精炼，直面产业新业态，覆盖营商环境、知识产权、金融、破产、涉外商事、城市治理诸多领域；而管理措施作为先行探索载体，针对法律法规尚未明确的空白领域先行试水，待经验成熟再转化、上升为正式法规，二者形成改革法治保障的“组合拳”。

五年来，浦东法院报送立法需求建议36项，组织、参与立法调研座谈会80次，提出300多条立法论证意见，部分意见被正式法规吸收采纳，还作为主要起草单位参与多部法规、管理措施草案撰写，开展立法质效评估，形成“司法反哺立法”的良性通道。

然而，改革走到深水区，制度落地的堵点也随之显现出来。研讨会上，司法实践中的多重矛盾被一一摆上了台面。

首先是司法审判层面适用的重重困惑。数字时代，大量交易跨地域开展，行为发生地、损害结果地相互分离，法规“适用于在浦东新区实施的法律行为”这一核心判断标准尚未形成共识。

实践中并存注册地主体标准、行为发生地标准和个案综合裁量三种模式。主体标准简单易行，但难以适配跨域线上经营；行为标准贴合属地逻辑，但无法应对跨区域履行；个案裁量灵活，又极易造成同案不同判，跨区域案件当事人对法律适用缺乏稳定预期，案件管辖分歧随之频发。

其次，变通条款适用规则亟待细化。浦东新区法规分为显性变通和隐性变通，显性变通在备案中明确调整上位法，容易识别；而大量隐性变通散落在条文之中，通过新设程序、调整义务、修改标准实现制度突破，检索、识别难度大

目前，立法尚未完全厘清变通权限的边界，法官裁判说理时，对于何时启用变通规则、说理到何种程度，缺少统一指引。

此外，创新条文偏原则化，操作指引缺位。区块链单证、公共数据、跨境生物医药、预重整融资款顺位等前沿制度，法条虽搭建起制度框架，但对于过错认定、损失计算、融资款受偿顺位、债权申报期限等实操问题，缺乏细化的量化标准与认定要件。

同时，部分法规授权行政机关出台配套实施细则，但存在细则出台滞后、碎片化、关键配套缺失的问题。即便是已经得到司法认可的无形资产融资租赁，证据保全、救济途径等程序性配套仍然空白，制约创新业务进一步发展。

浦东新区司法局副局长贾力也道出一线观察，实践中对浦东新区法规存在“法官不敢使用，律师不会使用”的现实困境，不少执业律师对于浦东新区法规的变通条款、裁判边界缺乏了解，制度传播普及尚有很大空间。同时，管理措施的司法定位，能否作为裁判依据，理论和实务界还存在争议，有待进一步厘清。

多方聚力建言，构建立法司法双向赋能闭环

在专题研讨会上，来自人大、法院、司法行政、学界、行业协会的各界专家，结合五年实践，从立法完善、司法适用、协同联动、理论研究多个维度提出务实建议。

市人大常委会法工委副主任崔凯提出，改革进入深水区，未来浦东新区立法要把握战略定位，聚焦制度型开放主线，统筹发展和安全，守牢安全底线，进一步提升立法精细化、精准化水平，妥善处理改革突破与法治统一之间的关系。

浦东新区人大法制委沈肖伟指出管理措施的定位，它是“法律法规规章的试验平台”，在法律规则空白、模糊地带先行探索，但应当恪守权力边界，“应避免设立行政许可、行政处罚和行政强制，不得减损当事人权利或增加其义务。”成熟之后，再把试点经验转化、上升为正式法规，充分发挥先行先试的缓冲价值。

上海社科院法学研究所姚魏从理论层面提出建议：应当专门制定浦东新区法规条例，把它从普通地方性法规条例中单列；单独编制立法计划；赋予浦东新区法规提案权；大力夯实基层立法联系点，进一步释放授权立法的制度活力。

上海市破产管理人协会监事长刘正东呼吁，司法机关应当“能适用即适用”，大胆援引浦东新区法规进行裁判。“法律的生命力和权威性在于实施。”如果大量创新立法长期得不到司法援引，很可能沦为“僵尸法规”。在他看来，加大司法适用力度，一方面可以激活制度本身，另一方面，大量鲜活裁判案例可以为部分制度上升为国家层面立法积累实践样本，充分释放浦东改革的溢出效应。他建议，将浦东新区法规司法适用情况纳入人大执法检查、专项调研的范畴，倒逼制度落地见效。

浦东新区人大常委会主任田春华强调，未来一方面要助力选准立法题目、精准建言献策、广泛汇聚民智，持续提升立法质量；另一方面要用好典型案例，推动立法成果落地实施，强化立法、司法、法学研究三方协作，凝聚法治合力。

稿件来源丨上海法治报

本文作者丨陈颖婷

责任编辑丨陈卫锋