监察体制改革后“有管辖、无标准”形成机理、规范属性与完善路径

本文作者：李剑平

监察体制改革是国家监督体系的机构重塑，但同时引发了职务犯罪实体适用依据的连锁调整。其中一项尚未获得充分理论关注的制度后果是：一批原由公安机关管辖、后划归监察机关管辖的经济犯罪罪名，其立案追诉标准随公安机关《立案追诉标准（二）》的修订而被整体删除，而替代性追诉标准长期缺位，形成罪名“有管辖、无标准”的规范真空。

本文以国企管理人员渎职犯罪（刑法第165条至第169条）为分析样本，系统考察这一真空的形成机理与具体呈现，从规范属性层面对其展开法理审视，分析空窗期“参照适用”与“从旧兼从轻”的法律适用逻辑，评估其对监察调查、审查起诉、审判定罪三个环节的传导效应，并在此基础上提出完善路径。

核心判断：监察体制改革后，国企管理人员渎职犯罪等7个罪名陷入“有管辖、无标准”的追诉标准真空，且呈“双重真空”结构——2010年旧标准已于2022年5月15日被修订版《立案追诉标准（二）》废止，国家监委与“两高”的新标准至今未立，“存量（7罪名）＋增量（刑法修正案（十二）新增主体）”双重形态叠加；该真空已持续四年以上，并向监察调查、审查起诉、审判定罪三环节传导。填补真空需尽快出台统一追诉标准；过渡期应坚持“从旧兼从轻”与有利于被告人原则。

一、追诉标准“真空”的形成机理：制度变迁的“时间差”

（一）管辖移转：罪名从公安机关划归监察机关

2018年3月《监察法》施行。依据《监察法》第十五条第（三）项，国有企业管理人员被纳入监察对象；刑法分则第三章“妨害对公司、企业的管理秩序罪”中的非法经营同类营业罪（第165条）、为亲友非法牟利罪（第166条）、签订、履行合同失职被骗罪（第167条）、国有公司、企业、事业单位人员失职罪和滥用职权罪（第168条）、徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪（第169条）等罪名，随之由公安机关管辖调整为由监察机关管辖，其管辖依据及罪名范围由《国家监察委员会管辖规定（试行）》《监察法实施条例》等予以明确。

由此产生一个重要的规范前提：这些罪名脱离了公安机关《立案追诉标准（二）》的“管辖半径”。其立案追诉标准是否仍由公安机关标准继续承载、由谁制定新的标准，成为制度衔接中必须回答的问题——而这一问题的回答，恰恰出现了延迟。

（二）标准删除：2022年修订《立案追诉标准（二）》的“减法”

2010年，最高人民检察院、公安部发布《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》（公通字〔2010〕23号），对上述罪名分别规定了明确的立案追诉数额标准。2022年4月，最高人民检察院、公安部联合发布修订后的《立案追诉标准（二）》，自2022年5月15日起施行。因上述罪名已划归监察机关管辖、不再属于公安机关管辖，修订后直接删除了包括非法经营同类营业罪、为亲友非法牟利罪等在内的7个罪名的追诉标准。

中央纪委国家监委网站在解读中明确，上述罪名系监察机关管辖的渎职犯罪，追诉标准问题将通过国家监委与最高人民法院、最高人民检察院研究出台新标准予以解决。至此，删除本身并非终点，而是一个“待补”的起点。

图1 7个被删除追诉标准罪名的原立案追诉数额门槛

图1显示，被删除的7个罪名中，6个属于国企管理人员渎职犯罪（刑法第165、166、167、168条，其中第168条含失职罪与滥用职权罪），另有挪用特定款物罪（刑法第273条）。其原标准数额从5万元到50万元不等，构成此类犯罪入罪门槛的基准参照。

（三）替代缺位：新追诉标准“承诺未兑现”

2022年1月28日，国家监委印发《关于办理国有企业管理人员渎职犯罪案件适用法律若干问题的意见》（国监发〔2022〕1号），就非法经营同类营业罪、为亲友非法牟利罪、国有公司、企业人员失职罪、国有公司、企业人员滥用职权罪四类案件的法律适用作出规范，确立过渡安排：由国家监委会同“两高”出台新的追诉标准，在新标准出台前，相应参照原《立案追诉标准（二）》把握；新标准出台后依“从旧兼从轻”原则处置。方正出版社《纪检监察纪法适用研究》2022年第1辑刊发的《国有企业管理人员渎职犯罪案件若干疑难问题研究》，与上述文件的主要内容基本一致，属于公开可查的权威研究。

需注意的是，2022年修订版《立案追诉标准（二）》第八十五条明确规定：本规定自2022年5月15日起施行，《立案追诉标准（二）》（公通字〔2010〕23号）及其2011年补充规定（公通字〔2011〕47号）同时废止。这意味着，上述罪名所依赖的“参照对象”——2010年《立案追诉标准（二）》——作为规范性文件，已于2022年5月15日失去效力。由此，追诉标准之“真空”呈现双重结构：旧标准（2010年）已废止，从2022年至今，新追诉标准始终未能出台，二者之间的规范供给出现完整空缺。《检察日报》2024年刊文确认，非法经营同类营业罪“尚未有司法解释性文件规定追诉标准”。[1]罪名追诉标准由此进入持续数年的“空窗期”——这正是本文所称的“真空”。

（四）增量真空：刑法修正案（十二）新增主体自始无标准

2023年12月29日，《刑法修正案（十二）》经十四届全国人大常委会第七次会议通过，自2024年3月1日起施行。修正案为刑法第165条、第166条、第169条各增设一款，将非法经营同类营业罪、为亲友非法牟利罪、徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪的犯罪主体，从国有公司、企业扩大至“其他公司、企业”的董事、监事、高级管理人员及工作人员。

值得注意的是，新增条款对应的犯罪由公安机关管辖，但自始没有配套的立案追诉标准。这意味着，真空不仅存在于存量罪名，还随立法扩容而持续产生增量缺口——“存量真空”尚未填补，“增量真空”已然形成。

综观上述罪名，追诉标准“真空”呈现三个共同特征：

其一，管辖与标准脱节。罪名管辖主体发生变更，但标准制定权与管辖并未同步衔接，标准的“供给”滞后于管辖的“转移”。

其二，弹性构成要件失去具体化标尺。上述罪名的“数额巨大”“数额特别巨大”“重大损失”“特别重大损失”等弹性要素，长期依赖追诉标准（及相应升档倍数）具体化；标准缺失后，其把握回归“个案裁量”，统一性与确定性下降。

其三，标准更新滞后。即使参照原标准，其数额水平仍停留在2010年，与十余年来的经济社会发展状况明显脱节，可能出现入罪门槛与时代脱轨的错位。

二、追诉标准“真空”的规范属性与法理审视

（一）立案追诉标准的法律性质与功能定位

立案追诉标准是最高人民检察院、公安部基于刑事诉讼法关于立案管辖与立案条件的规定联合发布的规范性文件。它虽非严格意义上的司法解释，但在实践中兼具“程序门槛”与“实体参考”双重功能：既划定立案侦查（调查）的门槛，又因其与“数额巨大”“重大损失”等定罪量刑情节的勾连关系，实际传导至定罪量刑的把握。刑法第165条至第169条本身并未规定具体数额，而是以“数额巨大”“致使国家利益遭受重大损失”等弹性表述为之，具体化的任务长期由追诉标准及司法解释承担。

（二）追诉标准真空与罪刑法定原则

需要客观评估的是，追诉标准缺失并不当然等于“无法可依”——刑法条文本身仍规定了“数额巨大”等构成要件，司法机关仍可依据刑法及相关解释裁量。但由此带来的明确性弱化与裁量空间扩大，确实存在两方面风险：一是入罪门槛不统一，可能导致“同案不同判”；二是弹性要件的把握缺乏稳定预期，既可能误伤正常的市场化经营行为，也可能放纵应受追诉的隐性腐败。从罪刑法定的明确性要求审视，追诉标准的“真空”虽未构成严格意义上的无法可依，但构成了规范供给上的明显不足。

（三）监察法域与刑法、刑事诉讼法的衔接问题

从规范体系看，监察机关对上述罪名的调查管辖，依据的是《监察法》及《监察法实施条例》确立的管辖规则；而“追诉”标准的最终适用，则发生在审查起诉与审判环节。监察立案的“门槛”与检察起诉、法院定罪的“标准”本应指向同一套数额基准，但追诉标准真空使二者之间的衔接出现裂缝：监察机关立案调查后，案件移送审查起诉时以何为据，成为实务中的现实困惑；同时，监察机关有调查管辖权，并不当然意味着本地司法机关即有起诉、审判管辖权，二者的衔接进一步增加了把握难度。

图2 追诉标准“真空”形成机理与三环节传导

说明：图中《意见》为国家监委《关于办理国有企业管理人员渎职犯罪案件适用法律若干问题的意见》（国监发〔2022〕1号），其“参照原标准”的过渡安排见中央纪委国家监委网站2022年6月22日解读；红色标注为当前持续存在的规范缺口

（四）规范真空中的辩护立场：存疑有利于被告人的规范展开

上述规范分析对辩护实践具有直接的方法论意义。追诉标准真空并非仅属立法技术层面的缺憾，其在个案中首先转化为可主张的规范立场：其一，依罪刑法定原则的明确性要求，行为可罚性的前提是存在明确的规范基准，追诉标准缺失时，对入罪门槛的把握应保持谦抑，不得通过扩张解释或类推填补标准空白；其二，依据存疑有利于被告人原则，在数额等构成要件要素缺乏明确参照时，应作出有利于被告人的解释，将证据存疑的利益归于被告人；其三，在“从旧兼从轻”的时点判断中，对标准缺失之后的行为，亦不得以标准缺失为由作出不利于被告人的推定。需要强调，上述立场均系法理层面的规范主张，其最终效力有待统一标准出台后由有权机关确认；但在标准真空存续期间，这正是辩护权得以充分行使、罪刑法定得以坚守的规范基础。

三、“参照适用”与“从旧兼从轻”：空窗期的法律适用逻辑

（一）“参照原《规定（二）》”的规范依据与性质

中央纪委国家监委网站解读明确，在新标准出台前可参照原《立案追诉标准（二）》把握。此处的“参照”，在性质上属于办案指导层面的过渡安排，而非具有强制拘束力的司法解释；其正当性来源于对旧标准的延续适用，以及“从旧兼从轻”原则的保障。换言之，“参照”解决的是空窗期“无标准可依”的操作问题，但并未从根本上填补规范的确定性。

需要进一步指出的是，“参照原《立案追诉标准（二）》”所预设的前提，是2010年文件仍为有效规范。2022年修订版《立案追诉标准（二）》已于2022年5月15日废止公通字〔2010〕23号，参照对象的规范效力自此消灭；而公开渠道对该机制的解释，如中央纪委国家监委网站2022年6月刊发的解读文章[2]，系办案实务层面的业务解读，并非具有规范效力的标准文件，不能填补因参照对象废止而产生的效力空缺。实质言之，“参照适用”在事实上仍在运行，但在规范层面已失去依托——实践中的续用属于“事实状态”，而非“规范状态”。

（二）“从旧兼从轻”的适用逻辑

依据2001年12月7日“两高”《关于适用刑事司法解释时间效力问题的规定》，行为发生于旧标准施行期间、于新标准施行后处理的，从旧兼从轻。但在“新标准根本未出台”的特殊情形下，并不存在“新旧标准并存”的典型场景——此时只能参照旧标准，且原则上不得因标准缺失而作不利于被调查人、被告人的解释。这既符合“从旧兼从轻”的精神，也是有利于被告人原则在标准真空中的必然延伸。

但需明确“从旧兼从轻”的适用边界：该原则只能解决“旧行为”的时间效力问题——对2022年5月15日之前实施的行为，可依“从旧”沿用2010年标准评价；而对2022年5月15日之后实施的行为，因旧标准已废止、新标准未出台，不存在可供适用的现行有效标准。换言之，追诉标准真空在2022年5月15日之后是完整的，“从旧兼从轻”并不能填补这一时间点之后新行为的规范空缺。

（三）参照适用的限度与风险

其一，数额滞后。2010年标准设定的数额，与当前经济总量、资产规模、经营体量相比明显不相适应，机械参照可能导致入罪门槛过低或畸高，与罪责刑相适应原则产生张力。

其二，升档标准把握。关于“数额特别巨大”“特别重大损失”的升档，实务中通常按立案数额的5倍掌握，与2012年“两高”《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》中滥用职权罪以造成经济损失30万元为“情节严重”、150万元为“情节特别严重”的倍数关系相衔接；但其效力层级与统一性仍有待明确。

其三，地区与环节差异。各地监委、检察机关对参照适用的把握不一，客观上存在同类案件处理结果不同的风险，也考验类案监督与备案审查机制的运行实效。

四、追诉标准“真空”的传导效应

（一）监察调查环节：立案与留置的门槛把握

追诉标准缺失直接影响监察机关对立案调查与否的判断，进而影响留置措施的适用、调查期限的把握等程序问题。标准不明的背景下，监察机关一方面可能因把握过严而遗漏应查的隐性腐败，另一方面也可能因把握过宽而扩大调查范围，均非理想状态。

（二）审查起诉环节：起诉标尺的缺位

案件移送检察院后，审查起诉以何为据把握罪与非罪、诉与不诉，成为检察官面临的现实难题。标准缺失客观上扩大了不起诉裁量空间，也考验检察监督的履职边界；起诉标准与监察立案标准的衔接，需要更明确的规范指引。

（三）审判定罪环节：数额认定的不确定性

法院对“数额巨大”“特别重大损失”的认定，缺乏统一、明确的参照基准，容易出现裁判尺度不一。在刑法修正案（十二）将部分非国有主体纳入规制后，公安侦查、检察起诉、法院审判环节对该类条款数额标准的把握，同样面临空白。

（四）追诉时效问题

以危害结果为条件的渎职犯罪，追诉期限自危害结果发生之日起计算；有数个危害结果的，自最后一个危害结果发生之日起计算（参照《渎职解释（一）》第六条）。追诉时效与追诉标准的关系，以及“从旧兼从轻”原则在时效判断中的适用，同样需要厘清——标准缺失不应成为延长或缩短追诉时效的当然理由。

五、完善路径与展望

（一）立法论：尽快出台统一的追诉标准

最根本的出路，是由国家监委会同最高人民法院、最高人民检察院尽快制定监察机关管辖刑事案件的立案追诉标准，或将上述罪名纳入统一的追诉标准修订体系，实现管辖与标准的同步衔接。对于刑法修正案（十二）新增的非国有主体条款，亦应一并明确追诉标准，避免“存量未补、增量再欠”。

（二）解释论：过渡期的规范把握

在统一标准出台前，宜坚持三项原则：一是谦抑原则，对入罪门槛的把握宁失之于宽、不失之于滥，严格区分刑事追诉与一般违规；二是比例原则，参照原标准并考虑经济社会发展水平，合理把握升档数额；三是有利于被告人原则，标准不明、把握存疑的，从有利于被调查人、被告人的角度认定，并与“从旧兼从轻”原则相衔接。

（三）对办案与辩护的启示

对办案机关，应加强同类案件的备案审查与类案检索，统一把握尺度，防止“同案不同判”；对辩护律师，追诉标准真空既是规范层面的缺憾，也是辩护空间的来源——可从管辖、标准适用、数额认定、从旧兼从轻、追诉时效等维度展开有效辩护；对国企管理人员，则应清醒认识“有管辖、无标准”并不等于“无法追诉”，失职滥权、靠企吃企行为仍将依法受到追诉，规范履职、利益冲突申报才是根本之策。

注释

[1]《检察日报》2024年2月28日文章《非法经营同类营业罪的司法适用》，作者上海市人民检察院第四检察部副主任李小文，
https://newspaper.jcrb.com/2024/20240228/20240228_003/20240228_003_2.html.

[2]中央纪委国家监委网站2022年6月22日文章《正确理解新修订的立案追诉标准》，作者上海市松江区纪委监委张剑峰。
https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202206/t20220622_200680_m.html

结语

追诉标准的“真空”，是监察体制改革与刑事追诉规范衔接过程中的阶段性现象，其背后是管辖制度与标准体系、程序法与实体法之间“时间差”的集中显现。填补这一真空，既需要立法的及时跟进，也需要司法与执法的审慎把握。在统一标准落地之前，准确理解真空的形成机理与适用逻辑，对办案机关、辩护人与国企管理人员而言，都具有重要的现实意义。

李剑平，北京市京都（南京）律师事务所合伙人。京都职务犯罪研究辩护中心研究员、京都涉企犯罪辩护与防控研究中心研究员。

从军14年，检察院/监委从事职务犯罪侦调18年，参办、主办过中央、省、市各级职务犯罪案件近百件，获江苏省优秀反渎侦查员，承办的多起案件被评为省、市级精品案件，先后6次立三等功，16次嘉奖。

著有《审查调查六项核心技能》持续热销中，合著的《企业家刑事法律风险防范手册》《企业家民事法律风险防范手册》在法律出版社待出版，专注职务犯罪与企业法律风险研究，为政商精英构建法律防火墙。