省级农商银行改革加速推进：省联社模式要退场了？

文 | 中国金融网CFN 金捷

图 | 微摄

一场涉及401家银行的“静默退场”

2026年以来，国内已有401家农商行、农合行和村镇银行公告合并解散，退出主体高度集中于县域中小银行。从机构类型看，村镇银行数量最多，达251家，占比62.6%；农商行109家、农信社36家。

401家银行“消失”，并非风险外溢式的“关门潮”，而是一场以吸收合并为主、以“一省一策”农信改革为抓手的体系重塑。从省份分布看，甘肃、吉林、贵州、四川、山东、宁夏等地注销机构最多，分别为66家、57家、40家、34家、24家、19家。机构退出数量的区域分布，与各地农信系统改革进度基本一致。

这些数字指向同一个问题：运行了二十多年的省联社模式，正在被一场系统性改革重新定义。

两种模式的“路线之争”：统一法人还是联合银行？

在监管部门“一省一策”的原则指导下，各地探索出了两种主要改革路径。

统一法人模式，即全省农信机构撤销县级法人，新设或吸收合并组建单一省级农商银行，原市县机构转为分支机构。通过组建统一法人，解决“小散弱”问题，进一步优化金融资源配置，提高抗风险能力和整体竞争力，适合高风险机构较多的省份。目前，辽宁、河南、海南、内蒙古、吉林、新疆、甘肃、宁夏等省份已采用这一模式。

联合银行模式，则将省联社改制为持有限牌照的农村商业联合银行，保留省、县两级独立法人，构建“小法人、大平台”体系。内部再细分为“下参上”（县域行社出资入股省级平台）、“上参下”（省级平台向下参股市县机构）及“联合银行+市级统一法人”三种模式。浙江、山西、四川、广西、江苏、江西、贵州等7省（自治区）选择了这一模式。

两种模式的选择逻辑，取决于各省的经济基础和风险禀赋。高风险机构较多、经济规模较小的中西部省份，倾向于统一法人模式，以便集中资源化解历史风险。而县域行社资质优良、历史包袱较轻的东部沿海省份，则更适合联合银行模式，保留县域法人的灵活性和支农支小的定位优势。

甘肃样本：从“联合银行”切换到“统一法人”的启示

甘肃的案例，最能说明模式选择背后的逻辑。

2023年甘肃省政府工作报告提出“组建甘肃农商联合银行”。但到了2025年，甘肃将改革模式由联合银行模式更换为统一法人模式。2026年2月9日，国家金融监督管理总局批复同意筹建甘肃农村商业银行，该行成为2026年全国首家获批的省级统一法人农商银行。3月17日，甘肃农商银行正式成立，注册资本449.2亿元。

改革前，甘肃农信系统由83家分散的法人机构组成，普遍存在“多小散弱”问题。截至2025年末，甘肃农信涉农贷款余额2599亿元，占全省银行机构的32%；农户贷款2075亿元，占全省65%。但部分县域行社历史包袱较重，2021年、2022年甘肃曾发行合计426亿元专项债用于补充58家农合机构资本。

“专项债注资—压降不良—组建统一法人”，这条路径正在被越来越多的中西部省份采用。通过发行地方政府专项债先行补充资本、压降不良，为后续改革铺平道路。

四川的“阶梯式”路径：联合银行模式跑通全流程

如果说甘肃代表了“高风险省份的解法”，四川则展示了“联合银行模式”的完整操作路径。

四川以“省投市、市并县”的阶梯式布局推进改革。先由四川农商联合银行对市级农商银行注资强化资本纽带，再由市级农商银行吸收合并县级机构。2026年9月，随着泸县、叙永等最后4家县级农商行获批解散，四川率先实现“全域地市农商银行”目标，成为全国首个、目前唯一实现该全域改革的省份。

四川的实践回答了一个关键问题：联合银行模式能不能真正实现“风险统筹”？答案是“能”，但前提是省级平台必须具备足够的资本实力和治理能力，向下参股的股权纽带必须足够紧密。四川农商联合银行对市级行的持股比例大多在10%至16%之间，虽然不是绝对控股，但足以成为第一大股东并行使实质性的治理影响力。

改革的“成绩单”与“隐性账单”

从整体数据看，改革的成效是显著的。截至2026年4月，全国14个省区完成省级机构组建。2021年至2025年末，农商行不良贷款率从3.63%降至2.72%，资本充足率升至13.2%，高风险机构有序出清。多个省份在此轮改革中清收的不良资产规模达到数百亿甚至上千亿元。有样本银行的不良率下降了3.37个百分点，资本充足率提升了1.55个百分点，拨备覆盖率提升了53.18个百分点。

但改革的“隐性账单”也在浮出水面。

2020年首批落地的中小银行专项债迎来还本节点，刚性财务成本全面显现。叠加分步改革推进周期拉长带来的治理过渡期等问题，改革隐性成本攀升。2026年上半年，全国农信改革呈现省级机构改革整体放缓、市县层级改革持续推进的特征。

另一个被低估的挑战，是省级农商银行组建后的“治理磨合期”。统一法人模式虽然解决了“小散弱”问题，但需要理顺总行与分支行之间的权责边界，避免管理真空或过度集权。联合银行模式下，省级平台对县域法人的管控力度有限，权责边界的界定仍是改革深水区的核心难题。

真正决定改革成败的，不是模式的选择，是模式的执行

省联社模式要退场了？准确的说法是：省联社正在被“改制”，而不是被“消灭”。

统一法人模式和联合银行模式，都是对省联社行政化管理与农商行市场化经营矛盾的回应。前者用“集中”解决风险，后者用“平台”赋能成员。两种模式没有绝对优劣，只有与省情是否匹配。

但真正决定改革成败的，不是模式的选择，是模式的执行。统一法人能不能在集中管理的同时保持基层网点的服务活力？联合银行能不能在保留两级法人的同时真正实现风险统筹？这些问题的答案，不取决于改革方案写在纸上的那一刻，取决于省级农商银行挂牌之后，每一天的治理实践。

省联社的“退场”，不是终点，是中国农村金融治理现代化的起点。