绥中曾经省直管后来又取消，当年这改革到底成功还是失败？

葫芦岛绥中县，很多辽西搞县域研究的人都会提到它，它是辽宁省当年扩权强县省直管试点当中很有代表性的一个地方。2010年，辽宁确定绥中作为省直管改革试点，从2011年正式实施省直管县财政体制，把一大批市级经济管理权限下放到绥中，财政资金、转移支付直接从省里拨付，不再经过葫芦岛市中转，同时大力建设东戴河新区，当时整个辽西都对这次改革抱有很高期待。但是到2016年，辽宁省政府正式下发通知，取消绥中的省直管财政体制，重新回归葫芦岛市统一管理，试点就此结束 。直到现在，民间、网上一直争论不休，有人说省直管让绥中大发展，改革很成功；也有人说试点暴露一堆矛盾，只能叫停，改革失败。评判这件事不能简单用成功或者失败一句话盖棺定论，要把改革取得的收获，还有改革遇到的现实制度难题分开看，全部依据辽宁省公开的政府文件来客观看待。

先说说省直管试点期间，实实在在拿到的成果。试点改革的初衷，就是减少行政中间层级，激发县域活力。改革之后，财政资金直接由省财政下达绥中，不用经过葫芦岛市级统筹，绥中争取项目资金的链条变短。那段时间，东戴河新区建设全面铺开，大片土地开发，引进不少地产、文旅项目，城市建成区面积快速扩张，城镇面貌变化肉眼可见。一大批原来需要到葫芦岛市里办理的审批事项，直接下放到绥中本地办理，企业办手续不用往返葫芦岛，办事效率得到提升。在试点的那几年，绥中的城市建设、新区扩张速度，是建国之后比较快的一段时期，城市框架彻底拉开，这是客观发生的现实变化。很多本地做生意的企业，实实在在感受到权限下放带来的便利，这也是很多人认为改革成功最主要的依据。

但是这次省直管，并不是完整意义上全部权力交给县里的行政省直管，只是财政和一部分经济审批权限省直管。干部的任免考核、社会治安、教育医疗很多社会管理事项，依旧归葫芦岛市管理，就形成了“省里管钱、市里管人管事”的特殊格局，权责没有完全统一，这也是试点运行过程当中慢慢暴露出的核心矛盾。一部分资金项目省里直接下达，但是社会治理、应急处置、干部考核归市里，出现指挥多头，责任边界模糊。举个现实例子，部分专项招聘政策，省直管阶段绥中可以自己出台政策，取消试点之后，就要统一跟着葫芦岛市制度执行，在政府公开答复文件当中就可以看到这类情况 。

还有跨区域统筹协调的难题，绥中虽然财政省直管，但是地理上依旧属于葫芦岛市域。流域治理、跨区域公路建设、全市统一的国土空间规划、生态保护，这些事情，不是绥中一个县自己就能完成。财政省直管之后，绥中和葫芦岛市之间，变成双重的关系，一部分业务直接对接省厅，一部分业务要对接葫芦岛，跨市、跨区县的项目沟通协调成本上升。辽宁省后来出台文件取消试点，官方公开表述，是为了强化市级政府履行市管县的主体责任，理顺省市县三级财政管理体系，让市级统筹全市域的发展规划，解决权责交叉的现实问题 。

这个时候就需要理清一个误区，试点结束不等于全盘否定试点期间做的所有事情。省直管试点时期打下的东戴河城市基础，建设的道路、市政配套，不会随着体制取消就凭空消失。就算2016年财政体制回归市管，当年下放的很多经济审批权限，很大一部分依旧保留在绥中，并不是所有权力全部收回葫芦岛。改革试点，本身就是用来试错探索，有些设想在纸面上面很好，放到现实运行，就会碰到制度、权责、跨区域协调的堵点。

一部分人直接说改革完全失败，这个说法并不客观。省直管确实兑现了减少资金流转环节，拉动东戴河快速建设的目标，收获了县域扩权的实践经验。但是当初改革设想的全部目标，并没有全部实现，权责分割带来多头指挥、跨区域协调难这些体制矛盾没有找到很好的解决办法，没办法长期持续运行，所以省里决定终止试点，回归常规市管县体制。

放到全国的大背景看，不只是绥中，辽宁同期另外一个试点昌图县，也是同样的时间取消省直管财政体制。这说明不是绥中单个县的问题，是当年辽宁这批省直管试点，普遍遇到财权事权不匹配的共性难题。改革试点，有收获，也遇到现实制度障碍，不能简单二元划分成功或者失败。

直到现在，绥中地理位置特殊，距离葫芦岛主城区很远，靠近京津冀，老百姓办事跑腿远的痛点依旧客观存在。虽然省直管财政试点结束，但是辽宁省持续推进放管服改革，大量事项下放、一网通办、跨域通办，用另外的方式，继续实现减少群众跑腿的目标。回望绥中省直管这一段历史，它给辽宁县域改革留下非常珍贵的实践样本，既看到扩权给县域带来的活力，也看清财权事权必须互相匹配，行政区划改革不能只看理想设想，更要兼顾现实的制度运行条件。