从“双轨运行”到“一体推进”：中国社会工作的国家建构路径

卫小将

中国人民大学

社会学理论与方法研究中心

教授

王志豪

中国人民大学

社会学理论与方法研究中心

博士研究生

从“双轨运行”到“一体推进”：中国社会工作的国家建构路径

来源 | 《社会学研究》2026年第5期

作者 | 卫小将、王志豪

责任编辑 |何钧力

西方主流社会工作理论存在“国家缺席”的倾向，难以解释中国由国家主导的社会工作实践。构建“以国家建构为目标、以国家能力为基础、以国家教化为运行逻辑”的分析框架，可有效揭示中国社会工作发展的内在机理。研究发现，国家力量是驱动中国社会工作演进的核心要素，本土行政传统的演进与外来专业力量的运作均受其塑造，形成了党的领导下本土社会工作与专业社会工作“双轨运行”的格局。随着中央社会工作部的组建，二者正迈向“一体推进”的新阶段，还需要在马克思主义的指导下实现政治优势与技术优势的整合，以服务于社会治理和民生保障的双重目标。

一、研究背景与问题提出

社会工作是人类互惠文明的产物，也是应对现代社会问题的“治理术”。洛伦兹（Walter Lorenz）曾说：“各国是非常需要社会工作的，即使在那些意识形态上不想要社会工作的国家中，也是如此”（Ferguson，2013：26）。尽管如此，社会工作是如何被定义、概念化和落实的又极具争议性，因为各国政治、经济、社会、文化及受众需求的差异性会形塑出不同样态的社会工作。总览全球社会工作的发展历程，似乎存在两种走向：一是欧美国家的“非专业、半专业、专业化、国际化”；二是后发展国家的“非专业、欧美化、本土化、土生化”（Walton & Abo El Nasr,1988；卫小将，2015：60）。这两种走向围绕知识的系统性和碎片性形成不对等的话语权力，前者显现出“专业帝国主义”（Midgley,1981），后者不同程度地存在“专业自我殖民化”（卫小将，2015：217），使得后发展国家的社会工作面临“失语”困境。由此，后发展国家社会工作的“被表述”和“被看见”尤为重要。

中国是较早在社会主义制度下发展社会工作的国家之一（马丽庄等主编，2008：1），积累了丰富的发展经验。学界主要围绕“本土—西方”和“内生—外延”的主轴阐释了中国社会工作的样态及其发展策略。就样态而言，主要有三种分法：一分法认为，民政工作就是有中国特色的社会工作（雷洁琼，1994/1983：430）；二分法主要区分出“行政性非专业社会工作”与“专业社会工作”（王思斌，1995），或“本土化社会工作”和“专业化社会工作”（王思斌、阮曾媛琪，2009）；三分法主要区分了“普通社会工作”“实际社会工作”和“专业社会工作”（王思斌主编，2006：15）。就发展策略而言，一方面，有学者以专业社会工作为驱动力提出“嵌入发展论”（王思斌，2011）、“走向承认论”（王思斌，2013）、“协同发展论”和“融合发展论”等（王思斌，2020）；另一方面，也有学者以党和国家行政为驱动力提出“以红领专论”（郑广怀等，2021）、“国家社会工作论”（卫小将，2024）、“统合性发展论”（王思斌，2025a）等。这些研究为理解中国社会工作提供了概念工具，也折射出其发展的复杂性。在此，本文尝试用“双轨运行”来概括中国社会工作的特点，即中国社会工作本质上是本土社会工作和外来的专业社会工作之间的互构与融合。这里的“双轨”包含多重意涵。首先，“双轨”仅是就社会工作的价值理念、理论知识和操作技术而言的，并不指向政治地位和功能优劣等方面。其次，“双轨”是在党的领导下运行的，即无论是本土社会工作还是专业社会工作，都是在党的领导下发展。可以说，党的领导是中国社会工作发展的“灵魂”。再次，“双轨”均是党的社会工作的重要组成部分，二者的服务对象分别是普通人群和弱势群体，而“以人民为中心”的党的社会工作实现了服务对象的整合，并为“双轨”的一体推进提供了契机。最后，“双轨”走向一体是必然趋势，尽管本土社会工作延续了传统的行政治理，专业社会工作借鉴了西方的治疗技术，但二者最终合流于党的社会工作，党的社会工作是二者融合发展的高级阶段。

中国社会工作虽有“双轨运行”的特点，但“双轨”中的本土社会工作一直是“泛化”的存在，可以指代任何与社会福利和服务有关的思想与实践。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业的发展战略和全局高度，大力推进理念创新、制度创新、实践创新，推动社会工作实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构（吴汉圣，2024），形成党的社会工作或国家社会工作（卫小将，2024；童敏，2025；何雪松，2025）。党的社会工作是推进社会治理和党的群众工作的重要制度安排（柳拯，2024），在继承本土社会工作实践传统的基础上，获得了明确的政治定位、组织依托和理论自觉，从而使“双轨”从“名不副实”走向“名实相符”。它不仅统摄了多维碎片的社会工作样态，实化了本土社会工作，而且重构了“双轨运行”的两端——本土社会工作和专业社会工作。二者的关系也随之发生了变化。一方面，“双轨”进一步加强了其相互形塑、相互借重的关系；另一方面，随着中央社会工作部的组建，本土社会工作和专业社会工作逐步由双轨运行阶段步入统合阶段，即党的社会工作统摄本土社会工作和专业社会工作，二者在党的领导下发挥作用。这带来了两个转变：一是社会工作的内涵发生转变，从针对弱势群体的社会救助和服务领域，转向面对整个社会系统的社会建设和治理领域；二是社会工作者的外延发生转变，从社会工作专业人才拓展至“四支队伍”（社区工作者、志愿者、社会工作专业人员和社会工作领域的党务工作者）（卫小将，2025），专业社会工作融入党的社会工作并继续发挥作用成为必然趋势。然而，当前本土社会工作与专业社会工作之间还存在一定张力，前者强调国家行政干预，更具政治性；后者突出社会性介入，更具专业性。需要说明的是，将本土社会工作和专业社会工作对立起来是不合理的。一方面，本土社会工作以“人民”为中心，与专业社会工作以“人”为中心并不相悖。另一方面，本土社会工作也需要专业化，尤其是当面对新情况和新问题时，社会治理和群众工作的专业性亟需提升；而专业社会工作亦需要行政力量提供运行轨道和资源整合。综上，相对于专业社会工作而言，本土社会工作可以说是在将工作焦点从个人层面的干预转变为对更大体系的干预和在更大体系中干预（卫小将，2024），二者一体推进才能更好地服务于中国特色社会主义现代化建设。因此，或许可以说，中国社会工作是在中国共产党领导下，以国家能力为依托，以联系群众、保障民生、推动社会进步为目标，兼具行政治理与专业服务双重形态的社会实践体系。当前，该体系主要表现为党的领导下本土社会工作与专业社会工作“双轨运行”的格局，并正在走向一体推进的新阶段。

在厘清中国社会工作的内涵与特点后，我们还需把握其发展逻辑。目前解释社会工作发展逻辑的理论大致有趋同论、传播扩散论、文化论、社会建构论及个体精英论等（唐文慧、王宏仁，2004；卫小将，2022）。然而，这些理论大多是基于西方经验抽象而来的，存在一定的局限性。例如，趋同论强调工业化程度越高，社会工作发展水平也越高，这难以解释苏联和中国在高度工业化时期为何未发展专业社会工作。强调西方普适性经验的传播扩散论与文化论既难以解释专业模式的多样化现象，也无法有效地回应中国传统社会虽有深厚的本土福利思想与实践，却未自发走上专业化道路的事实。社会建构论忽略了人民群众对于社会福利和服务有着强烈需求的事实，而个体精英论似乎又夸大了个人力量。中国社会工作是中国共产党领导的社会工作，既有各国社会工作的共同特征，更有基于自身国情的中国特色；既有专业社会工作的学科要素，更有党的社会工作的政治要求（柳拯，2024）。概言之，中国社会工作发展区别于西方的显著特征在于国家力量的驱动。当然，西方社会工作理论并非完全忽视了“国家”。马克思主义社会工作、对新自由主义的批判理论、福柯视角下的社会工作理论等学说均对国家权力的运作进行了深刻剖析（Chambon等，2005；Feldman，2021），但这些学说在西方社会工作理论中处于边缘位置，相关研究也缺乏系统的国家分析框架。究其原因，是社会工作中的“社会”更多被理解为与“国家”相对应的存在，国家有时甚至会被视为社会问题的“制造者”，因此，“弱国家—强社会”也被视为社会工作发展的友好环境。然而，国家在中国社会工作发展过程中始终发挥主导作用，为此，将国家带回研究的中心，通过呈现中国社会工作双轨运行的特点，探索一体推进的机制和策略，对于破解本土社会工作理论稀缺的困境、完善社会工作制度设计具有积极意义。

二、缺席与在场：国家视角下的社会工作发展

在西方主流的社会工作叙事中，国家常处于“缺席”状态，甚至被视为社会问题的诱因，需要作为社会力量的社会工作予以辅助。这种社会中心论在中国情境下存在较为突出的解释乏力问题，这是因为在中国，回应社会问题、保障民众福祉、协调社会关系等社会工作的核心使命，向来是以国家力量为基本依托的。对此，为了从学理上阐释中国社会工作发展的独特逻辑，有必要回溯国家研究的相关理论，并结合中华优秀传统文化与党的治理实践，构建一个涵盖国家建构、国家能力与国家教化的分析框架，进而阐明国家在社会工作发展中的主体地位。

（一）西方社会工作发展中的国家视角及其局限

在社会科学领域，“国家”始终是充满争议却无法回避的概念。早期国家研究的经典理论或将国家视为阶级统治的工具（列宁，2012/1919；恩格斯，2018），或在行为主义与多元主义浪潮中将其分解为具体的政治过程（Easton,1953;Almond & Coleman,1960），这两种观点均使得国家的整体面貌被遮蔽，极大地削弱了对国家行动能力的分析力度。随着“二战”后大批亚非拉国家政治动荡的出现，这种简化国家的分析视角的局限愈发凸显。亨廷顿（Samuel Huntington）指出，“必须先存在权威，而后才谈得上限制权威”（亨廷顿，2008：6）。这是因为这些新兴国家的核心问题并非自由不足，而是其政治制度化水平较低，未能回应社会动员所导致的权威丧失问题。于是，亨廷顿将研究重心从“国家是什么”转向“国家能做什么”，国家能力由此成为理解政治发展的关键。斯考克波（Theda Skocpol）着重阐发了国家相对于社会利益集团的自主性（斯考克波，2009：8-11），曼（Michael Mann）则通过区分“专制性权力”与“基础性权力”，强调了国家渗透社会并贯彻其政治决策的实际能力（Mann，1984）。进入20世纪90年代，学者开始意识到单纯强调国家自主性也难以解释第三世界国家治理效能的明显分化，他们便将研究重心转向国家与社会间的复杂互动。米格代尔（Joel S. Migdal）提出“国家在社会中”（米格代尔，2013：24），埃文斯（Peter E. Evans）提出“嵌入式自主”（埃文斯，2025：10-11），二者皆认为国家总是在与其他社会力量的互动中被不断地塑造。尽管如此，福山（Francis Fukuyama）却发现，发展中国家的当务之急并不是引导国家与社会互动，而是建立一个有效的国家，为此，他提出“国家建构”理论，认为软弱无能或根本缺失的政府是各种严重问题的根源（福山，2017：7-8）。于是，国家能力再次被置于理论探讨的中心，如何构建有效的国家成为理解政治发展与社会治理的关键议题。

在社会科学界重申国家的重要性时，社会工作理论却没有实现同步转向。在社会工作的起源阶段，国家主要发挥有限的监管作用，并将大部分社会救助职能留给志愿组织，国家干预也被设定了严格的界限（Powell,2001:32）。在“二战”后的福利国家时期，西方国家普遍构建起庞大的福利体系，社会工作被纳入国家的科层结构中，形成了独特的行政专业主义（bureau-professionalism）体制（Harris,1999）。在这一体制下，社会工作者拥有双重身份，他们既是李普斯基（Michael Lipsky）所说的“街头官僚”，贯彻国家意志，又是专业价值的守护者，服务于弱势群体（李普斯基，2024）。然而，这并未促使国家成为社会工作研究的核心议题；相反，主流理论为了维持职业的独立性，持续强调专业自主、价值中立与案主导向（Lubove,1965;Pearson,1975），极力将社会工作定位为介乎国家与社会之间的专业实践。伴随市场化进程和新公共管理理念的扩散，国家逐渐不再扮演直接服务提供者的角色，转而通过外包机制，将服务交由非营利组织与私人机构实施，社会工作的核心任务也从直接服务转变为注重预算和合同管理的个案管理（Carey,2008）。一方面，这使得服务对象被重新定义为市场逻辑下的消费者（Harris,1999），极大地弱化了社会工作蕴含的赋权功能；另一方面，这也使得国家的角色由福利传递者转变为监管者，其政治目标被技术化为管理指标，国家隐匿在庞大而精密的管理系统之后，在理论视野中变得更加难以捉摸。从本质上看，这种理论上的“国家缺席”，根源于社会工作理论的个人主义假设。在近代西方政治哲学传统中，个体权利被置于集体权利之上，公共权威的行使应当受到严格限定以保障私人领域的自主性（何云峰、胡建，2009）。因此，社会工作既要协助国家弥补福利供给的不足，又要作为社会的一部分制衡国家权力的过度扩张。这种双重期待形成了“国家—社会”的二分思路。它限制了学界对国家主导型社会工作发展路径的理解，也难以解释中国的社会工作实践，而这正是重新引入国家视角的现实起点与学理动因。

（二）中国社会工作的国家建构分析框架

从学理上讲，亨廷顿等学者提出的国家建构理论明确了国家在社会发展中的核心作用，对解释中国社会工作发展具有启发性。但需要指出的是，国家建构理论主要关注国家的组织形态、汲取能力、权威等从何而来且如何发展的问题。本文的旨趣则有所不同，主要是在中国国家已具有较为突出的组织能力与政治权威的前提下，考察国家如何依托社会工作回应社会风险、整合社会力量、确立公共权威，进而推动社会工作发展的进程。然而，将国家建构视角引入社会工作领域，并不意味着社会整合的目标就可以实现，问题的关键在于国家将其意志转化为现实的能力。并且，既有理论大多是基于西方经验抽象而来，蕴含着“国家—社会”二分的视角，这与中国的国家和社会“二元合一”的现实（黄宗智，2022）并不相符。因此，本文认为有必要深入探索中国独特的国家运行方式。就社会工作实践而言，该方式除了依托国家强大的资源调动能力外，还有“教养合一”的政治文化传统。

正如罗素（Bertrand Russell）、派克（Robert Park）等学者强调的，中国既是一个政治实体，也是一个从古延续至今的文化实体（派克，2002/1933:18；罗素，2006:188）。或者可以说，中国独特的文化构成了我们理解其国家治理的关键。从历史经验来看，中国的大一统体制若没有广泛的文化认同作为支撑，也很难长期维系下去。例如，秦朝的短暂统一和西汉初年的政治危机就表明，单纯依赖强制手段并不足以巩固国家秩序，必须辅以“凝聚民心”的教化机制（周光辉、赵德昊，2021）。因此，“教化”构成了理解中国国家治理的核心维度之一（周雪光，2017）。《说文解字》提到，“教，上所施，下所效也”，而“化，教行也”（汤可敬译注，2018:672，1664）。教化可被视为治理国家的重要手段，它通过一套教育感化体制来引导、改变人们的思想和行为，使其符合社会的规范和道德标准。从思想渊源来看，先秦儒家教化思想本来就与救治社会弊病、恢复良性秩序的实践诉求密切相关，其目标在于通过伦理塑造实现社会的整合与秩序重建（陈宗章、尉天骄，2011）。这与致力于解决民生问题的社会工作是高度契合的。随着儒家思想在汉代被确立为官方正统思想，教化理念被进一步制度化，深刻地影响了国家治理的运行方式。例如，中国古代帝王一向将备荒救灾视为治国理政的头等大事，这是因为教化体系（内含天人感应观念）要求统治者必须承担养民的道德责任，遵循着“养民才能更好地教民”的治理逻辑（魏丕信，2002:4）。有鉴于此，本文进一步将国家教化的核心概括为教民与养民并重的“教养合一”。其中，教民强调国家建构的政治维度，即国家作为最高政治权威，通过建立组织体系和开展思想政治工作将个体整合到国家秩序之中；养民则强调国家建构的道德维度，凸显儒家传统中的安民与乐民。国家通过提供民生保障与社会服务，履行道义责任，从而获得民众的心理归顺和认同。尽管在现代化进程中，儒家伦理的不少内容已日渐被“博物馆化”（列文森，2009：320），具体的救助行为也被现代行政技术与社会工作等“科学”手段取代，表面上出现了一种“历史的断裂”，但深层次的“一体化”逻辑（金观涛、刘青峰，2011：11）却表明，国家垂直整合社会、塑造道德与政治共识的意图从未消失。因此，“教养合一”不只是一种文化传统，还成为现代中国国家治理的内在机制。当然，要深入理解“教养合一”逻辑，还需追溯党的革命与治理实践，因为正是在中国共产党领导的政治实践中，该逻辑才获得了全新的现实活力与组织依托。应星（2016，2026）指出，毛泽东领导的军队自始便承担着“造社会”的职能，加之中国共产党早期的党员中很少有出身“自来红”的工人阶级，因而必须通过群众路线来动员、改造小资产阶级与农民。作为建构党群关系的本土治理资源（孟天广、田栋，2016），群众路线要求党既要改造群众、提升其政治意识（教），又要以减租减息等方式回应群众的生存诉求（养），从而在革命根据地形成兼具自上而下的官僚制设计与自下而上的群众议程的新治理形态（应星，2026）。此外，“教养合一”的运作逻辑还随着党的不同治理实践呈现不同的治理重点（李春根、罗家为，2021）。但无论如何，中国的政治发展是在政党、社会与国家三者互动中展开的，政党既承担国家建设职能，也承担组织社会和联系群众的功能（林尚立，2009）。在此意义上，景跃进（2019）主张“将政党带进来”，郭定平（2019）提出“政党中心的国家治理”概念，均揭示了中国共产党所占据的独特位置。这些判断与本文的理论立场高度契合，也提示我们需在党的治理实践中把握“教养合一”的运作逻辑。

总之，要深入理解中国社会工作的国家建构逻辑，还必须将国家教化纳入分析视野。基于此，本文尝试提出一个“以国家建构为目标、以国家能力为基础、以国家教化为运行逻辑”的分析框架（详见图1）。其中，国家建构不再强调国家政权或制度体系的建立，而主要是指国家通过整合分散的社会力量来确立政治权威与确保社会和谐的动态过程。国家能力则构成这一过程的现实基础，具体表现为国家借助组织渗透、资源配置与政治动员等手段，将治理触角延伸至基层社会。在这一过程中，社会工作成为国家能力作用于基层社会的重要载体。同时，国家教化作为国家能力施展的文化机制，为国家驱动社会工作发展提供了社会认同的基础。值得一提的是，本文无意聚焦国家推进社会工作的具体步骤，而是重点澄清社会工作在国家驱动下所形成的独特演进轨迹与内在逻辑，因此本文更关注中国社会工作的发展路径而非操作路径。尽管时代变化引发治理内涵的不断更新，但中国社会工作以国家建构为体、以国家能力为用、以“教养合一”为核心的逻辑主线始终在延续。这并不意味着社会工作的发展在实践层面表现为单一形态，相反，中国社会工作在不同时期形成两种各有侧重的实践路线。一条是具有本土延续性的本土社会工作路线，它依靠组织权威实现“教”与“养”，具有较强的政治属性；另一条是舶来的专业社会工作路线，它依靠专业技术服务践行“养”，在服务输送中蕴含“教”，总体侧重于技术治理。随着中央社会工作部的组建，国家在顶层设计上有效地整合了这两种路径，将组织力量的政治优势与专业力量的技术优势进行了有机融合，使得专业社会工作全面融入国家能力建设之中，成为新时代国家治理体系的有机组成部分。

三、历史源流：推动中国社会工作发展的国家力量

作为一个专业，社会工作是回应现代性危机的产物。但作为一种解决民生问题、协调社会关系、恢复社会功能的实践活动，社会工作在我国自古有之（王思斌主编，2011；彭秀良，2021）。换言之，中国历史上没有社会工作的概念，却有着丰富的社会工作实践。循此脉络加以考察，将有助于呈现国家力量如何在不同历史条件下，借助相应的组织资源与文化机制，推动社会工作的演变与发展。概括而言，中国社会工作经历了从古代以荒政、宗族互助等为代表的本土实践形态，到近代行政性社会工作与专业社会工作并存的双轨雏形，再到新时代党的领导下本土社会工作与专业社会工作双轨运行格局的形成，并迈向一体推进的发展历程。尽管不同时期社会工作的面貌和运行机制不同，但贯穿其中的国家建构逻辑是相通的，即国家通过“教养合一”的运作机制，将社会照顾与政治教化紧密结合，从而维持了超大规模国家的长期稳定。

（一）家国同构与传统中国的社会工作实践

传统中国的社会工作实践主要在家国同构的背景之下进行。所谓“家国同构”，指的是家庭内部的伦理被投射到国家政治层面，形成“家是小国，国是大家”的同构性秩序，其本质是忠孝一体的伦理舒展（舒敏华，2003）。如许纪霖（2016：2）所言，传统中国的家与国具有内在同构性，“家国天下之间，通过层层分封与效忠而形成血缘—文化—政治共同体，既是亲戚，又是君臣，如同一个大家族”。在这样的社会秩序下，国家和百姓的关系被理解为一种扩大的血缘关系，国家对社会工作实践的主导便成为不可推卸的伦理责任，这具体体现在如下三个方面。

首先，在家国同构的逻辑下，“养民”是统治者通过履行“为父之责”来确立统治合法性的有效途径。地方行政长官的职责不仅包括征税、断案等行政工作，还涵盖对百姓的抚育教化。孟子所谓“民为贵，社稷次之，君为轻”（《孟子·尽心下》），实质便是强调政权的存续取决于其是否具备“保民而王”（《孟子·梁惠王上》）的国家能力。以历代王朝最为重视的“荒政”为例，它是执政者应对自然灾害与生计危机的实践总称，秦朝通过兴修水利、设置粮仓来降低灾害冲击，汉朝则建立起以“常平仓”为核心的常态化粮食储备体系，后世又进一步发展出“社仓”“义仓”“义田”等多层次救助机制。及至清代，荒政进一步细分为救荒、发赈、减粜等十二类（赵晓华，2025），形成了以国家为核心的福利救助模式，这在同时期世界范围内实属罕见。它表明中国社会工作实践很早就是以国家为主轴驱动并建构的，形成了社会工作发展的历史基因。

其次，儒家德位相配的治理观，使得传统中国的社会工作实践具有泛道德化与非职业化特征。儒家秉持“君子不器”的理念，认为理想的统治者不应该局限于具体的治理技术，而应具备统筹全局的道德感召力。士大夫若将救济事务化约为技术性职业，会被视为道德责任的推卸与行政伦理的失序。北宋范仲淹创设的“范氏义庄”体现了这一逻辑。当时官方已有常平仓、义仓等由朝廷统一调度的救荒仓储体系，但范仲淹并未依托这套官方系统，而是在苏州捐田千余亩，另立义庄，制定《义庄规矩》，以地租收入接济宗族贫困成员，将受济者的德行操守作为其持续获济的条件，救济也由此被置于宗族的伦理秩序之中，而非交由专才经营的行政系统去运作。范仲淹本人亦将供养族人视为“先天下之忧而忧”的道德实践，并亲力亲为。依循“修身、齐家、治国、平天下”的儒家理想信条，家与国的情理实现了相通（郭亮，2021），士大夫在治家过程中确立的这套实践逻辑，构成了他们想象和参与国家治理的伦理基础。

最后，国家主导的社会工作实践模式构成了“教养合一”的原型。在传统农业社会，抵御自然灾害是国家维持长期稳定的必要举措，也体现了国家对儒家仁政道义理念的遵从。因此，养民构成了国家能力的道义起点。但国家在养民的过程中，往往通过特定的程序，不断强化受助者对国家的感恩与服从。例如，赈灾开仓由朝廷诏令或地方官奉旨而行，官员放粮前需张榜告示“皇恩浩荡”“奉天子命”，救济往往以“赈给”“恩给”的形式出现。与此相应，教民则构成了民众获取福利的条件，集中体现为历代延续的旌表制度。国家通过对“节妇”“孝子”等道德模范进行奖励，或免除差役、建立牌坊，确立了福利分配的道德主义逻辑。而那些违反伦理规范的不肖之徒，即便身处困境也会被宗族义庄或官方慈善排斥在外。因此，经由教民与养民的结合，传统中国成功地将外部统治转化为士人内部的道德自觉。

综上，无论是在由官僚机构主导的制度性救济中，还是在士绅辅助的民间慈善中，国家力量始终处于核心地位。特别是在天灾频仍、贫困加剧的危急时刻，政府的大规模赈灾活动对维持社会稳定起着决定性作用（彭秀良，2021）。因此，传统中国的社会工作实践被高度整合于国家伦理与行政体系之中，它以家国同构为结构前提，以“教养合一”为运行逻辑，形成了一条由国家主导的本土发展路径。

（二）国家转型与近代中国的社会工作探索

在西方列强坚船利炮与清政府内部危机的双重冲击下，清朝的统治秩序逐渐崩塌，中国进入艰难的近代转型期。在此背景下，整个中国社会期盼着一个具有强大能力的国家政权。而要实现这一目标，必须打破传统的家国一体社会结构，建构出“国大于家”的政治关系（郭亮，2021）。但在那时候，国家构建极为艰难、国家能力极度孱弱，国家既无法提供基本的民生保障，也难以维系合法的道德秩序。于是，最初更多为宣扬基督教义而来的西方专业社会工作者在中国找到了生长空间。西方教会通过兴办慈善机构、医院及社会团体，将社会工作作为服务技巧引入中国（孟亚男、栾文敬，2016），试图在实践中用“上帝之爱”取代“皇权之恩”。同时，在教育界，沪江大学、燕京大学在1920年前后相继成立社会学系、社会学与社会服务系（郑鹏、闫絮，2023），并系统引介了西方社会工作的知识体系与专业训练模式。这些做法试图以专业技术回应社会问题，在理念与方法上具有一定的先进性。然而，这些实践要真正发挥作用，必须符合中国的国情（王思斌，2025b）。由于缺乏强有力的国家政权作支撑，这些专业实践局限于孤岛般的实验区或教会圈子内，不具有充分且稳定的社会治理效能。

与外来专业路径并行的是一条具有本土意识的社会改造路线。梁漱溟、晏阳初等人倡导的乡村建设运动，正是在国家政权孱弱和基层社会失序背景下兴起的典型实践。尽管这一运动并未以“社会工作”之名开展，但其实践目标和运作逻辑与社会工作高度契合。晏阳初针对农村“贫、愚、弱、私”四大顽疾，展开了系统而持续的社会改造实践（袁方，2016/1989）。梁漱溟（2018：20）则更为自觉地将乡村问题视为中国国家问题的集中体现，主张“以乡村为根，以老道理为根”，通过重建基层伦理秩序与经济基础，为现代国家的生成奠定社会根基。从治理逻辑上看，这些努力是在国家能力不足的条件下，由知识分子主动承担起“教民”与“养民”功能的实践。然而，与传统社会中国家主导的“教养合一”不同，乡村建设运动缺乏稳定的制度支撑，一旦外部资源中断或政治环境变化，这类实践便难以为继。需要说明的是，这一时期的社会工作实践也并非全无国家的身影。20世纪40年代，国民政府设立了“行政院社会部”，试图在战时体制下加强对社会的控制与改造（王先明，2023），这可视为近代中国尝试建立行政性社会工作的一次努力。然而，由于国家汲取能力不足、政治腐败加剧，“行政院社会部”不仅未能有效改善民生，反而进一步侵蚀了国民政府政权的合法性基础（陆远，2019：135）。

总之，近代中国的社会工作探索已呈现路径分化的特征：西方引入的专业社会工作理念先进但缺乏本土根基，民间发起的乡村建设运动切中时弊但缺乏政权支撑，而官方的行政性社会工作则因国家能力孱弱而发展受阻。可以说，这一时期的社会工作要么“有专业而无国家”，要么“有国家而无能力”。

（三）国家整合与中国共产党成立以来的社会工作形塑

直到中国共产党的成立，近代中国的风雨飘摇状态才有了根本性转变。1922年《中国共产党第二次全国代表大会宣言》就指出，中国共产党为工人和贫农的利益而奋斗的目标包括“设置工厂保险”“保护女工和童工”“保护失业工人”等（中共中央文献研究室、中央档案馆编，2011/1922）。到了1924年，《中国共产党对于时局之主张》进一步提出了抚恤死伤工人、限制房租、救助退伍士兵与失业贫农等具体主张（中共中央文献研究室、中央档案馆编，2011/1924）。该时期的社会救助是政府对工人阶级以及深受战争影响的灾民、难民提供款物接济的一种基础保障方式，但在救助内容、救助对象以及救助标准等方面尚未形成具体细化的标准（王丽，2021）。在土地革命战争时期，这种民生关切被创造性地升华为“群众路线”。正如卢谋华（2018/1984：166）所论，社会主义社会工作不同于狭隘的资本主义社会工作，其根基在于公有制基础上的群众性实践。换言之，在革命语境中，“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，也可被视为一种高度政治化的本土社会工作实践，体现了中国革命的组织逻辑。一方面，中国共产党作为工人阶级的先锋队，承担着领导群众的历史使命；另一方面，党又是人民群众在特定历史阶段完成革命任务的工具（景跃进，2004）。于是，人民群众既是历史的主体，又是需要被教育的对象，这一辩证逻辑促成了“教养合一”在革命战争年代里阶级动员与政权建设中的转化。具体而言，党通过土地革命、减租减息等实质性利益分配手段，缓解了底层农民最迫切的生存危机，体现了国家（政党）对民众生存权利的兜底责任，建立了党与群众之间的血肉联系。同时，党明确将解决民生问题作为通向政治动员的桥梁（毛泽东，1991/1934：138-139），在服务中宣传党的主张，将广大农民、工人整合进革命队伍。正如李放春（2010）对北方土改“翻心”实践的考察所揭示的，党通过将个人苦难重构为阶级剥削的“诉苦”与“解苦”机制，既完成了民生体察与阶级意识塑造的双重任务，也彰显了革命实践与传统教化思想在精神层面的隐性关联。

新中国成立后，国家相继设立社会司和救济司，组织人民实行劳动互助，以自救、自助、助人的方式解决一系列旧社会遗留的社会问题（王丽，2021）。随着社会主义改造的完成，国家通过城市单位制与农村人民公社体制建立起覆盖全民的总体性支配体系，社会被重新组织，专业社会工作的功能被全面地整合进行政体制中。与此同时，单位内部的党、团、工会、妇联等组织深入个体生产生活的方方面面，通过政治学习、谈心谈话、批评和自我批评等机制，不断推动国家意志内化为个体自觉。这些组织实际上承担了大量的纠纷调解、思想疏导、精神抚慰等社会工作职能，因此，尽管专业社会工作在20世纪50年代的院系调整中被取消，但作为国家职能的行政性社会工作实践却在这一时期达到了前所未有的广度与深度，成为本土社会工作的代表性实践。

20世纪70年代末之后，群众路线也逐步从革命动员形态走向了制度化轨道，信访工作便是其中的典型例子。信访工作根植于党的群众路线，既承担着回应群众诉求、化解社会矛盾的功能，也发挥着吸纳民意、动员群众参与社会事务的重要作用（冯仕政，2012），延续了党联系群众、服务群众和组织群众的基本逻辑，使得“教”与“养”逐步转化为日常治理机制。改革开放后，由于社会流动性的增强和社会问题的滋生，国家着手恢复社会工作专业（王思斌主编，2011）。特别是党的十八大以来，硬性的、维稳取向的社会管理也逐渐向兼具服务和管理属性的社会治理转变（王思斌，2014）。社会工作通过动员资源、协调关系、促进服务等手段，在解决困难群体基本问题的同时发挥着促进社会和谐的治理功能，由此呈现鲜明的服务型治理取向（王思斌，2015）。所谓服务型治理，既指社会工作在专业服务中有效推动社会治理，也指国家通过社会工作专业服务回应社会需求、改善民生福祉，并在服务过程中实现治理优化。从某种意义上讲，服务型治理延续了中国传统“教民”与“养民”的政治逻辑，只是其实现方式已由以救济管理为主转向专业化的服务供给。

总之，从新民主主义革命时期的群众路线，到社会主义革命和建设时期的单位福利，再到改革开放和社会主义现代化建设新时期的服务型治理，中国社会工作的发展始终未脱离国家的形塑。国家力量的在场不仅保证了社会工作在大部分历史时期的有效运行，更造就了一种独特的行政性传统。这种强大的行政性传统，在改革开放后持续演进，一方面被逐步系统化，另一方面则与重新恢复的专业社会工作相遇，逐步形成了党的领导下本土社会工作与专业社会工作并存的双轨运行格局。

四、现实演进：从“双轨运行”到“一体推进”

中国社会工作的发展呈现“双轨运行”格局：一轨是本土社会工作，以“人民”为中心，核心优势在于“教民”，主要依托政治力量实现社会整合（卫小将，2024）；另一轨是专业社会工作，以“人”为中心，核心优势在于“养民”，主要依托社会组织满足个体或群体的需求。中国社会工作由这种双轨格局走向“一体推进”是内外因驱动的必然结果。从外部环境来看，随着中国式现代化进程的加速，新经济组织、新社会组织、新就业群体等大量涌现，社会利益诉求愈加多元，社会治理面临的任务愈加复杂，这些新情况和新问题对社会工作的整体性布局提出更高要求。同时，原有党群工作与治理职能长期分散于多个部门，合力不足，亟待统筹谋划。从内在张力来看，“双轨”各自面临的困境难以凭借自身力量化解：专业社会工作的本土化不足与合法性难题有赖于政治赋能来解决，而本土社会工作碎片化的理论亦需要专业知识来补充，两者功能互补，整合的内在动力由此生成。2023年，中央社会工作部正式组建，开启了“一体推进”的新阶段。在党的全面领导下，本土社会工作与专业社会工作在功能上实现了有机统一，形成了“党的社会工作”。当然，这种统一不是以一方消解另一方为前提，而是在坚持正确的政治方向的前提下，充分尊重本土社会工作的实践根基与专业社会工作的技术优势。本文无意强调“双轨”孰优孰劣，而是要讨论二者如何实现优势互补及功能整合，以更好地回应时代和人民的需求。为此，本节将依次考察本土社会工作与专业社会工作各自的内涵、运行机制及面临的现实挑战，并在此基础上探讨二者走向一体推进的具体路径。

（一）本土社会工作的内涵、运行与挑战

本土社会工作延续了国家力量形塑和治理社会的传统。它不仅传承了中华优秀传统文化，更有深厚的马克思主义理论渊源。虽然马克思没有直接提到社会工作，但他致力于从制度结构上促进社会公平正义和实现人类幸福的主张间接地催生了“基变社会工作”（radical social work）（林万亿主编，1992：3）。本土社会工作正是延续了“基变社会工作”的传统，致力于谋求最大多数人的最大幸福，始终“忠诚于人民”。专业社会工作更多聚焦私人服务领域和微观互动场景，有学者称其在西方“一味为中产阶级案主推广心理治疗”并沦为“不忠诚的天使”（Chambon等，2005：15）。本土社会工作涵盖基层治理、情感治理和人心治理等多个层面，干预范围可以从个体、家庭拓展至整个社会。这种国家在场和兜底保障带来的安全感渗透到人们的日常生活中，使得人们更倚重和信任国家，构成本土社会工作赖以生成的制度环境和情感结构。由此，它立足于发展中国家民众尤其需要民生保障和公共服务的现实，为国际社会工作的发展贡献了中国经验。

本土社会工作凝结着中国特色社会治理的经验和智慧。它坚持党的领导统筹全局，追求社会公平正义并保障民生福祉，在联系和服务群众的过程中凝聚社会力量、回应群众需求，坚定不移地走好新时代党的群众路线。本土社会工作是连接国家和人民的中介与纽带。一方面，它具有一定的国家干预性，依托强大的行政力量自上而下地推进社会治理，打通社会服务的“最后一公里”，将党和国家的关爱传递给人民。另一方面，它具有较强的社会动员性，通过自下而上地动员群众参与社会治理，回应群众“急难愁盼”问题，不仅有效夯实了党的执政根基，而且对于科学精准地制定和实施社会政策有积极意义。此外，它具有很强的服务性，通过寓服务于治理之中，始终与人民群众保持密切联系，能及时感知基层问题和群众需求，发挥了有效预防、缓解和化解矛盾的作用。

本土社会工作在稳定社会秩序、释放社会活力和保障民生服务方面发挥了重要作用（杨典、孙子涵，2025），但依然面临诸多挑战。在理论体系上，本土社会工作还存在碎片化和泛化问题，其在社会治理和群众工作中所积累的丰富实践经验尚待理论抽象和升华。在操作层面，本土社会工作还没有形成科学的工作方法和介入模式，一定程度上存在“宏大叙事”问题。在服务领域，本土社会工作的服务范围还不够具体明确，存在与其他行政事务交叉重叠的问题。在具体领域上，本土社会工作还缺少明确的介入和工作策略，尚未形成指导性的工作手册。此外，当前对于本土社会工作与专业社会工作的比较和融合研究较少，二者如何形成合力并走向全球，仍是亟待讨论和回应的议题。

（二）专业社会工作的内涵、运行与困境

20世纪八九十年代，西方专业社会工作被引入中国，在应对中国社会转型中的各种矛盾和民生问题方面发挥了积极作用，开启了社会服务、社会救助的专业化与本土化进路，呈现“教育先行”和“起步晚但发展速度快”等特点。历经三十余年的发展，专业社会工作在我国取得了长足进步。从体制机制来看，在民政部门的倡导和主推下，政府向社会工作机构购买服务的运行机制逐步形成。与此同时，乡镇（街道）社会工作站的全面铺开，有效打通了社会服务的“最后一公里”。从人才队伍来看，社会工作教育领域形成了“专、本、硕、博”四个层次的人才培养体系，实务领域初步形成初级、中级、高级三个层次的人才评价机制，并初步建成庞大的社会工作专业人才队伍。从行业组织来看，中国社会工作学会、中国社会工作教育协会及其分支机构日趋发展壮大，为专业发展提供了有效的技术指导与平台支撑。从知识体系来看，专业社会工作在回应社会问题的过程中不断构筑自身的知识体系，逐步形成“社会工作+X”的发展趋势，并在司法矫正、灾害救助、公共卫生、临终关怀、学校服务等分支领域中不断丰富了专业内涵。概括而言，专业社会工作在中国呈现积极的发展态势，专业共同体和职业共同体趋于成熟，本土化成果不断出现，社会认可度也开始逐步提高。

在传统中国的社会工作实践中，救助行为主要依托施助者的德行感召展开，而不是依靠专业化的技术方法。专业社会工作有力地重塑了“助人不需要专业”的定势认知，凸显了如下几个方面的优势：一是具有融理念、知识、方法和技术于一体的科学知识体系，可操作性强；二是积极关注个体生命周期各阶段行为与社会环境之间的关系，将个体行为放置于社会系统中检视；三是坚持预防胜于治疗、发展胜于救助的理念，注重工作者与服务对象的“生命互构”，注重激发服务对象的潜能，关注其情感世界和个性化需求。同时，专业社会工作也存在如下几个方面的发展困境。首先，专业社会工作的理论与实务在一定程度上是脱节的，源于西方的理论难以有效地应对本土现实问题，常出现“水土不服”的现象。其次，专业社会工作的微观取向难以解决宏观结构和资源分配不均衡带来的社会问题，即“小社工”难以匹配“大社会”。再次，专业社会工作的社会认可度相对较低，社会工作者的身份合法性难以获得承认。一般而言，人民群众更习惯于党和国家在场及兜底保障带来的安全感，如在基层社会治理和社会服务中，人们更加信任社区工作者而非社会工作者。最后，专业社会工作发展先天不足，一定程度上还是在参照西方理论框架，并没有形成自主知识体系。

（三）党的领导下本土社会工作与专业社会工作“一体推进”

本土社会工作与专业社会工作在党的领导下正逐步由“双轨运行”走向“一体推进”，二者整合为“党的社会工作”。习近平总书记围绕新时代为什么要加强社会工作、怎样加强社会工作等重大理论和实践问题，提出一系列新思想新观点新论断，深化了对党的社会工作的规律性认识（吴汉圣，2024）。为更好地理解党的社会工作，有必要先厘清本土社会工作与专业社会工作的关系。从政策要求来看，2026年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进社会工作专业人员队伍建设的意见》明确将专业社会工作人员界定为“社会工作者队伍的重要组成部分”，同时将“强化思想政治引领”置于专业人员队伍建设的首要位置。这反映了将本土社会工作与专业社会工作统合起来的要求，前者扎根中国情境，承接本土治理传统，后者引入专业理念与技术方法，二者在党的领导下实现优势互补、协同增效。但在现实运作中，本土社会工作还不同程度地带有“宏大叙事”的特征，而专业社会工作也存在注重“治疗个人”而非“治理社会”的问题。由此，二者从双轨运作到一体推进便是贯彻政策要求和发挥治理功能的必然走向。特别地，就专业社会工作与党的社会工作的关系而言，党的社会工作为专业社会工作发展提供思想引领和政治保障，确保其有效服务于中国特色社会治理；专业社会工作是党的社会工作的重要组成部分，其科学的理论和方法体系不仅能助益党的社会工作成熟完善，更能为社会治理提供情感“润滑剂”。

从现实进展来看，由“双轨运行”向“一体推进”的转型仍处于初步探索阶段，因此本文对“一体推进”的讨论也主要立足于应然层面，重点阐明其未来深化的方向。同时，我们也应看到，本土社会工作与专业社会工作一体推进的趋势已在多地初步显现。自中央社会工作部组建以来，全国省、市、县三级党委社会工作部门已基本完成组建。依托这一平台，各地不仅普遍推进党建引领“专业社工+志愿服务”融合发展的试点，还广泛围绕破解基层治理“小马拉大车”突出问题、“三新”领域（新经济组织、新社会组织、新就业群体）党建与服务赋能，以及人民建议征集机制创新等核心业务展开探索，正逐步将专业社会工作力量系统性、常态化地纳入基层治理的真实场景中。例如，在信访领域，重庆市委社会工作部通过遴选专家督导、培养骨干人才，将社会工作专业人员与信访干部整合为统一的队伍，推动“专业社工+法律+心理+调解”跨领域协同模式，靶向攻坚，化解信访积案（重庆市委社会工作部，2026）。在学校社会工作领域，浙江省东阳市推行“社工副班主任”制，推动社会工作专业人员与班主任角色深度融合，打造“双师共育”机制，使专业社会工作者直接进入教育治理体系的岗位（周卓晗、白小琴，2025）。在这些案例中，专业社会工作力量往往以微观服务和专家督导的方式参与到党委统筹的治理场景中，并在开展具体服务的同时实现本土社会工作和专业社会工作间的双向赋能，为本土社会工作与专业社会工作一体推进的持续发展提供了参考经验。但整体来看，这些探索仍以地方试点为主，尚未形成稳定的制度安排，仍需在体制机制、哲学基础、知识体系和职能关系等多方面深化发展。具体的发展路径如下。

一是健全本土社会工作和专业社会工作“一体推进”的体制机制，厘清社会工作“四支队伍”的职责边界。专业社会工作在中国主要遵循“嵌入式”的发展路径（王思斌，2011），初步形成民政部门驱动其他部门运行的发展格局。由于民政部与司法部、教育部、国家卫生健康委员会等部门是平级关系，民政部在推进专业社会工作时只能以倡导的方式协调上述部门，致使专业社会工作发展经常面临驱动力和资源不足等问题。同时，专业社会工作者与行政人员的关系一直较为模糊，前者身份的社会认可度低，且常与后者相混淆。鉴于此，未来应着重从体制机制建设和队伍建设两方面探索一体推进策略。一方面，要健全党委统一领导、党委社会工作部门负责指导并组织实施、相关部门密切配合的工作机制，将民政部门等发展成熟或正在探索的各领域专业社会工作衔接并整合到党的社会工作之中。另一方面，应继续优化政府购买社会服务机制，大力推进社会工作者队伍建设，厘清社区工作者、社会工作专业人员、志愿者和社会工作领域党务工作者的职责及工作范畴，在基层治理和服务场景中实现“四支队伍”的一体发展。这些发展举措也与新时代社会工作的制度建设要求相契合。2026年7月，中共中央、国务院印发《关于加强新时代社会工作的意见》，明确要求健全党领导社会工作的体制机制，统筹推进社会工作者队伍建设（新华社，2026），为完善本土社会工作和专业社会工作“一体推进”的制度体系、推动社会工作力量协同发展提供了权威指导。

二是整合本土社会工作和专业社会工作的哲学基础，构建以马克思主义为指导的社会工作。专业社会工作在中国之所以出现“水土不服”，根本原因在于其哲学基础并不契合我国社会发展的现实。一般而言，专业社会工作主要涵盖实证主义、人文主义、基督教—犹太教精神、乌托邦思想四大哲学基础（秦炳杰等，2002：34）；而本土社会工作则是以马克思主义为哲学基础，在习近平总书记关于社会工作的重要论述的指引下，坚持人民至上，坚持民生为大，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点（吴汉圣，2024）。前者突出科学主义、以人为中心和对美好社会的追求，但也相对忽略了国家力量的作用和制度结构的整体性变革；后者突出国家治理、以人民为中心和对共同富裕社会的追求，但在微观心理、情感层面的关注度和介入技术上相对不足。有鉴于此，中国社会工作应以马克思主义为指导，在习近平总书记关于社会工作的重要论述的指引下，积极吸纳实证主义以凸显科学性，融合人文主义以强化情感治理，为理论与方法建构提供哲学基础。

三是本土社会工作可借鉴专业社会工作的知识生产路径，建构本土性的概念和理论体系。众所周知，专业社会工作已经有百年发展历程，已形成一套科学性强和可操作化的概念及理论体系。而本土社会工作主要聚焦基层治理和群众工作，积累了丰富的实践经验和智慧，但还存在理论化不足和操作推广性不强等问题。因此，比照专业社会工作架构，相关理论研究与政策制定工作可从如下两方面建构本土社会工作的概念和理论体系。首先是夯实本土社会工作的概念工具，尤其要突出学理性和可推广性。专业社会工作之所以能在全球推广，主要原因在于其个案工作、小组工作、社区工作及社会行政等已成为可复制的工作方法。由此，本土社会工作涵盖的基层治理、群众工作、人民调解、信访工作、社区动员、新兴领域社会服务等本土性概念，也亟待全面系统地进行学理阐释，并形成可操作化的技术。其次是发展、完善本土社会工作的理论体系，拓展和丰富国际社会工作的内涵。专业社会工作的理论建构较为严密，而本土社会工作在实践中已形成“枫桥经验”“六尺巷工作法”“浦江经验”“千万工程”等典型经验，但这些经验有待理论升华。未来的研究可进一步结合“势”“气”“面子”“关系”等本土概念提炼干预理论，以此来补充和丰富发展中国家的社会工作理论体系。

四是党的社会工作统合本土社会工作和专业社会工作，分别发挥二者在宏观与微观、政治与专业、公共服务与个体需求满足、兜底保障与情感慰藉等方面的作用，推进优势互补和一体发展。专业社会工作在中国已有30多年的发展历程，专业共同体已初步生成，但诸如社会工作“是什么”“有什么用”、学院派与实务界之间的张力、工作者身份“模糊”等，仍使得专业社会工作一直难以得到社会承认。党的社会工作依托中央社会工作部和地方社会工作部门的运行，夯实了社会工作的体制机制，进一步明确了社会工作的政治身份、发展思想、实践领域，推动社会工作从“无人问”走向“天下知”，并逐步成为党和国家工作的重要组成部分。在党的领导下，本土社会工作始终代表国家立场，主要满足人民群众对美好生活的需要，确保底线公平、人人享有。专业社会工作始终反映专业立场，主要满足个体或群体的多元化和情感性需求，进而实现“助人自助”和“人的全面发展”。二者相互配合，优势互补。当前，我们正处于推进中国式现代化建设的进程中，既需要国家治理、社会治理和基层治理，也需要社区治理、情感治理和人心治理，只有将本土社会工作和专业社会工作深度融合、功能整合，才能更好地实现社会和谐稳定、人民幸福安康。

五、结论与讨论

社会工作作为全球性的治理工具，长期受到“科学—常识”“先进—落后”“系统性—碎片化”等专业话语图式的影响，使得后发展国家的社会工作处于“失语”状态。因此，讲好中国社会工作发展故事，使其能够“被看到”和“被听到”，变得尤为重要。本文通过梳理中国社会工作发展的历史脉络与现实转型，指出其不同于西方社会工作以“强社会—弱国家”和“技术取向”为基础的专业发展生态和路径，认为中国社会工作立基于“政社二元合一”“君子不器”等现实环境和传统理念之上。从本质上讲，中国社会工作始终是以国家能力为基础、以“教养合一”为运行方式的国家建构手段。国家力量始终在场，并塑造出党的领导下本土社会工作与专业社会工作交互影响的“双轨运行”格局。随着中央社会工作部的组建，中国社会工作正在从双轨运行走向一体推进。这一推进过程重点可从以下三个方面展开：一是系统整合“双轨”的哲学基础，建构以马克思主义为指导的社会工作价值体系；二是以党的社会工作统合本土社会工作和专业社会工作，并充实自身理论和方法体系；三是充分发挥“双轨”在宏观与微观、行政与专业、理性与情感等方面的功能，使其在互补互构中一体发展。

从历史维度来看，中国社会工作始终与国家治理相伴而生，并在“教养合一”的逻辑中形成自身特色。从现实维度来看，党的社会工作的形成，为解决中国社会工作的碎片化和模糊化问题找到了出路，标志着中国社会工作一体化发展的开始。一方面，党的社会工作通过强化组织体系、价值引领与群众工作机制，使社会工作突破了以弱势救助和心理干预为中心的狭隘定位，转而面向社会治理与社会建设等更广阔的领域。另一方面，在融入国家治理体系的过程中，专业社会工作的技术理性和方法优势也为党的群众工作与社会治理提供了更加科学和具有可持续性的实践工具。从这个意义上说，“一体推进”不仅不会消解专业社会工作，还能重建专业社会工作运行的生态与实践边界，使其能够真正融入国家能力建设的整体进程。

然而，需要警惕的是，“一体推进”并不意味着本土社会工作与专业社会工作之间的张力会完全消解。一方面，在部分地区的实践中，运用行政逻辑替代专业逻辑的问题依然存在，社会工作很容易被简化为政策执行工具，其专业自主判断与反思空间受到挤压。另一方面，在社会工作“四支队伍”并行的现实格局中，不同队伍之间的职责边界与专业分工尚未完全厘清，协同机制仍有待健全，容易出现角色模糊和功能重叠等问题。对此，未来中国社会工作的发展还需要持续深化：在理论层面，要进一步推进社会工作理论的本土化建构，发展能够解释中国社会工作实践的分析范式；在制度层面，要通过更加清晰的制度设计，明确不同类型社会工作主体的功能和定位，构建稳健且可预期的协同机制；在实践层面，可将基层治理作为主要场域，在解决具体问题中不断校准“教养合一”的运作方式，使社会工作实践既不脱离国家整体目标，也不丧失专业反思和人文关怀的能力。总之，在中国社会工作发展的新征程中，我们亟须加强对党的社会工作实践经验的理论提炼，在中西理论的对话与碰撞中检视并调整专业社会工作的哲学基础，凝练出既切中马克思主义的精髓要义、契合中国家国伦理传统，又具备现代科学干预技术的中国特色社会工作理论。这既是中国社会工作高质量发展的内在要求，也是为广大发展中国家乃至全球社会治理贡献中国方案。