各地密集修改开发区条例，背后的动因是什么

又一个省份开始修订开发区“基本法”了。

国庆长假后的第一天，太原日报一则报道引发关注：山西省人大常委会办公厅举行新闻发布会，对省十四届人大常委会第三十次会议审议通过的《关于修改〈山西省开发区条例〉的决定》作新闻发布。这并非孤例。就在此前数月，贵州省开发区条例修订草案征求意见稿已公之于众，四川省新制定的开发区条例于8月1日正式施行，浙江省修改后的开发区条例7月1日生效，山东省和甘肃省的新条例也分别在2025年完成立法并进入实施阶段。

短短两年间，从东部沿海到西部内陆，从沿海开放强省到内陆转型地区，一场围绕开发区“基本法”的密集修订浪潮正在全国铺开。这些动作绝非偶然的立法日程巧合，其背后折射的是中国开发区群体在四十年高速增长之后，正面临一场深刻的制度性转型压力。

01

旧条例管不了新开发区

理解这轮密集修法的逻辑，需要回到一个基本事实：多数省份现行的开发区条例，诞生于开发区以政策洼地和土地红利驱动增长的年代。彼时，开发区的核心竞争力在于税收优惠、土地低价供给和简化的审批流程。条例的核心任务，是赋予管委会足够的行政权力去跑马圈地、招商引资。

那个时代已经终结。

2023年3月，中办、国办印发《关于深化开发区管理制度改革 推动开发区高质量发展的意见》，这份文件成为此轮各地修法的直接政策推手。文件明确要求开发区“深化管理制度改革”，推动其从政策驱动向制度驱动、创新驱动转型。随后，各省份陆续出台配套实施意见，而地方性法规的修订，则是将中央改革意图固化为法律框架的最后一公里。

四川省的立法动作颇具代表性。四川并非修改旧条例，而是废旧立新——1997年施行的《四川省开发区管理条例》被彻底替代，新制定的《四川省开发区条例》共7章48条，于2026年5月通过、8月施行。四川发布在报道中直言，旧条例已无法适应当前开发区提质增效的现实需求。这种另起炉灶的选择，本身就说明问题已非修补可以解决。

更深层的驱动力来自考核指挥棒的变化。商务部对国家级经开区的综合考评体系，早已从单纯的GDP和外资数据，转向涵盖对外开放、科技创新、绿色发展、统筹协调、发展质量五大类30项指标的全面评价。2025年，商务部进一步印发《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》，将“因地制宜发展新质生产力”列为核心任务。当考核逻辑从“规模优先”切换为“质量优先”，开发区的治理结构、权责配置、产业导向都必须随之重构，而条例就是重构的法律载体。

02

修订都修了哪些内容

梳理各省新条例的核心条款，一条清晰的逻辑线浮现出来：过去开发区立法的主要功能是赋权，即给管委会更多的行政审批权和资源支配权；而此轮修法，重点转向了明责与立规——界定开发区该做什么、不该做什么、做到什么标准、做不到怎么办。

管理体制的去行政化与再市场化并行，是修订的显著特征。山东、甘肃两省的新条例均明确写入“管委会+公司”运营模式的鼓励条款，将开发建设、招商引资、产业培育等事项交由专业公司或团队承担。这并非新概念，但将其写入省级法规，意味着过去依附于管委会的“平台公司”被赋予了独立的市场主体地位。

山西的修改决定则要求“具备条件的开发区剥离社会事务管理职能”，暂未剥离的需编制清单、明确权责。这一刀切中的是开发区长期以来的角色错位——许多开发区管委会承担了大量征地拆迁、信访维稳、社区治理等社会事务，精力被严重分散，经济功能反而被稀释。

产业导向的“新质生产力”写入法条，则是对发展动能转换的立法确认。山西修改后的条例第三条新增“因地制宜发展新质生产力，优化提升传统产业，培育壮大新兴产业，前瞻布局和发展未来产业”的表述。类似条款也出现在山东、甘肃、四川的新条例中，措辞高度趋同。这说明“新质生产力”已从政策概念下沉为地方立法的制度语言，开发区作为产业载体的功能定位被重新锚定在“实体经济高质量发展”这一基准上。

土地与财政的硬约束条款密集出现，则是这轮修法中最具操作性的变化。山西的修改决定专门增加一款，要求“建立健全存量用地盘活机制，依法分类处置开发区批而未供、闲置土地和低效用地”，同时强调“提高亩均效益”。四川新条例更进一步，规定“新增工业用地应当明确固定资产投资强度、亩均税收、开发强度等指标”。这些条款指向的是开发区长期粗放扩张留下的后遗症：大量土地被圈占后闲置或低效使用，而新的产业项目却面临无地可用的尴尬。用“亩产论英雄”取代“面积论英雄”，意味着开发区的资源获取逻辑发生了根本性转变。

03

制度红利如何落地

密集修法传递的信号是明确的：开发区不能再靠特殊政策吃饭了。当税收优惠在全国范围内趋于普惠化，当土地指标日益收紧，当新质生产力成为考核核心指标，开发区之间的竞争将从政策竞赛转向制度效能竞赛。谁能在管理体制上更精简高效，在产业服务上更专业精准，在土地产出上更集约高效，谁就能在新一轮洗牌中占据优势。

对于开发区群体而言，这一转变的冲击是分层的。头部开发区如苏州工业园区，凭借多年积累的产业生态和制度能力，政策变化对其影响有限——其2025年进出口总额突破8000亿元，上半年更是突破万亿，这种体量的创新密度和市场活力，已不依赖税收优惠的驱动。但对于大量处于中游乃至边缘地带的省级开发区而言，修法带来的压力是实质性的：退出机制被写入法条，考核评价结果将真正与摘牌挂钩。山西的修改决定明确“实行有进有出、有升有降的动态管理”。过去只生不灭的开发区格局，正在被制度性地打破。

另一个值得关注的趋势是债务约束的引入。山西的修改决定中特别提到“加强对开发区管理机构以及运营公司举债、融资的约束和监督，防范化解债务风险”。这一条款的指向性很强：过去多年，许多开发区通过平台公司大规模举债搞基础设施建设，形成了隐性债务风险。在地方财政整体承压的背景下，将债务约束纳入开发区立法，意味着开发区扩区建园的负债驱动模式将受到严格限制。

当然，法律的生命在于执行。各省条例中“鼓励”“支持”“探索”的表述并不少见，这些柔性条款能否转化为刚性约束，取决于后续的考核细则和执法力度。以山西为例，修改决定删去了原条例中“依据开发区用地和建设规划”的限定，改为更灵活的用地保障机制，这一变化的实际效果有待观察。此外，多个省份的条例赋予了开发区先行先试的改革空间，但若缺乏与之匹配的容错机制，基层的改革探索可能流于形式。

从更宏观的视角看，这轮开发区条例的密集修订，本质上是地方政府在重新定义开发区这一制度载体的功能边界。当中国经济的增长动能从投资驱动转向创新驱动，开发区作为政策试验田的原始使命已经完成，其未来的生命力，取决于能否从特殊政策区进化为高效制度区。法律条文只是起点，真正的考验在于，那些写在纸面上的“精简高效”“市场主导”“创新驱动”，能否在管委会的日常运作中落地生根。

园区荟：成立于2019年2月，由北京创邑传媒科技有限公司运营，合作媒体平台包括新浪、网易、今日头条、商业新知等，已形成颇具规模的新媒体矩阵。园区荟致力于成为链接企业与园区的招商与选址信息交互平台，目前已进入园区界新媒体的头部阵营，曾获评“商业新知2022年度智慧城市十佳创作者”，合伙人机制研究院2022年“事业合伙理念倡导者”。同时是中国开发区协会制造委的成员单位及产业研究部依托载体，是和君产业园区联盟成员单位。

中城标排大数据研究院：由标准排名城市研究院于2026年全新升级而来的独立第三方城市空间大数据分析机构，目前已成为初具影响力的新型民间媒体型智库。中城标排大数据研究院致力于成为“发现美好生活，寻找美好城市”的新型媒体型数智化智库，从“鬼城指数”到“康养城市排行榜”，再到“产业园AI能见度指数”等，近年来与各权威机构联合发布了诸多行业性大数据研究报告以及排行榜。