《外交事务》｜俄罗斯的混合战争进入危险的新阶段

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朱莉安娜·史密斯（Julianne Smith），朱莉安娜·史密斯现任芝加哥全球事务委员会国防与安全事务特聘非常驻研究员。她于2021年至2024年担任美国常驻北约代表，2012年至2013年担任时任美国副总统乔·拜登的副国家安全事务顾问。

而西方为威慑俄罗斯所做的努力远远不够。

乌克兰战争爆发后的最初几年，俄罗斯在欧洲发动的混合战攻击，始终略低于可能引发集体回应的门槛。2021年至2024年担任美国常驻北约代表期间，我亲眼见证了这场攻势的发展：海底电缆遭到切断，货运包裹中被藏入燃烧装置，欧洲各地的武器工厂和仓库遭到纵火。为应对这一威胁，盟国加强了关键基础设施的防护，增加了在波罗的海的巡逻，并扩大了情报共享。但北约的应对仍以防御为主：这些袭击零散、规模较小，而且仍留有足够的否认余地，让莫斯科得以轻描淡写地撇清关系。

如今，情况已不再如此。7月下旬，一枚俄罗斯巡航导弹坠入波兰境内。几天后，人们在德国莱比锡一座机场内及其附近发现了三架装载爆炸物的无人机。又过了两周，罗马尼亚的F-16战斗机紧急升空，拦截进入该国领空的三架俄罗斯无人机；一架西班牙战机则在摩尔多瓦边境附近击落了第四架。如果两年前有人预言北约如今会面临这样的局面：无人机飞入盟国领空，俄罗斯巡航导弹坠入波兰境内，德国机场出现爆炸物，而北约却没有作出任何实质性的集体回应，听起来一定会令人难以置信。

俄罗斯总统弗拉基米尔·普京的战略意图几乎没有任何含糊之处。这一连串袭击旨在瓦解北约盟友间的团结，试探各成员国对《北大西洋公约》第五条即“对一国的攻击即视为对全体成员的攻击”这一原则的履约决心，并进一步推高西方支持乌克兰的代价。然而，超出许多人意料的是，他原本遮遮掩掩、矢口否认的秘密行动，竟以如此迅疾的速度变得昭然若揭、无可辩驳。

北约并未对此视而不见。它一直在追踪和调查这些事件，有时也会拦截来袭目标。但逐起应付事件不等于形成威慑，普京很清楚两者的区别。只要每次挑衅让莫斯科付出的代价不过是一架无人机被击落，普京就完全有理由继续升级行动。而每一次升级，又都会增加某起事件造成灾难性人员死亡的风险。动员盟国采取集体行动，让俄罗斯付出代价，是北约避免这一局面的最佳机会。

撕下面具

对俄罗斯而言，混合战术绝非什么新手法。早在20世纪20年代，苏联就开始依靠所谓的“积极措施”：利用当地代理人、掩护组织和非正规武装，实现政治目标。这一做法贯穿了整个冷战时期。如今，普京沿用的基本上还是同一套模式。他所采用的战术没有达到常规战争的门槛，让未受波及的成员国犹豫是否应当回应，借此削弱盟国对北约第五条的信心。保留看似可信的否认余地，始终是这类行动的关键一环。无论采用什么手段，无论是切断波罗的海的海底光缆、发动协同网络攻击，还是让东欧一家为乌克兰生产炮弹的工厂发生爆炸，俄罗斯都会迅速否认直接参与。它还常常反咬一口，指责北约成员国“恐俄”，将责任推给乌克兰方面或擅自行动者。

北约成员国早已熟悉俄罗斯的这套打法。过去20年里，大多数欧洲成员国都遭受过多次混合攻击。但自2022年入侵乌克兰以来，俄罗斯的战略发生了两项重要变化。首先，袭击频率显著上升。美国战略与国际问题研究中心（CSIS）的数据显示，战争第一年，俄罗斯在欧洲的侵扰行动次数增至原来的四倍。其次，俄罗斯采用的战术也更加多样。除了常见的虚假信息行动、侵犯领空和网络攻击，与莫斯科有关联的行动人员还破坏铁路、将装有燃烧装置的包裹放上货机，并付钱给欧洲境内的犯罪网络，让其烧毁武器仓库。

针对这些趋势，到2023年初，北约开始以更严肃、更紧迫的态度讨论俄罗斯的混合行动。2023年北约峰会公报阐明了联盟的共同立场和优先事项，指出俄罗斯已“加剧”对盟国的攻击，并首次提及俄罗斯使用代理人的做法。北约还推出了一系列应对混合行动的新举措：各国元首通过了新的目标，要求保护整个联盟境内的关键基础设施和供应链，使其免受战略性冲击。他们还同意设立北约关键海底基础设施安全海事中心，以及虚拟网络事件支援能力机制。后者是一个帮助成员国应对网络攻击的协调平台。唯独缺少的，是让俄罗斯付出代价的措施。北约虽然谴责莫斯科的混合战争，却尚未准备好明确讨论它应承担何种后果，例如定向制裁、打击俄罗斯的“影子船队”（即俄罗斯用来规避制裁的无标识船只）、进攻性网络行动或信息行动。

2025年末，普京让这场混合战争进一步提速。

部分问题源于北约的组织架构。北约于1949年成立，其制度设计是针对能够明确归责的武装攻击实施集体防御，而不是在对方仍可否认责任的行动发生后，迫使其付出代价。作为防御性军事联盟，北约无权实施制裁，也无权将俄罗斯行动人员逐出成员国。这些权力掌握在各成员国政府和欧盟手中。自2014年峰会以来，北约一直主张，网络攻击或混合攻击可能依据“逐案判定”的原则触发第五条，但从未明确界定采取行动的门槛。即便在北约可以采取集体行动的领域，例如进攻性网络行动，也必须取得32个成员国的一致同意，而这些国家的历史、国内政治和风险承受意愿都大相径庭。

2023年北约峰会之后的一年里，俄罗斯继续加大压力，将其在欧洲发动的混合攻击增加至原来的三倍，并试探打击北约境内目标的新方式，例如干扰欧洲铁路系统。为此，北约提升了侦测和取证能力，并完善了应对方案。北约成员国交流了行之有效的做法，参加了旨在检验这些方案的沙盘推演，并制定了反制虚假信息的新战略。爱沙尼亚、德国、波兰和英国等许多国家还各自对俄罗斯外交官及涉嫌从事情报活动的人员展开调查、寻求起诉，并实施驱逐。这些举措很重要，但不足以威慑俄罗斯。

到了2025年，推动北约进一步行动的希望陷入停滞。唐纳德·特朗普重返白宫后，一心要让北约成员国增加国防开支，几乎每次与盟国打交道，从头到尾都围绕这一个问题。这种不顾其他议题、一味抓住头等大事的做法，确实取得了一些值得肯定的成果。在2025年海牙北约峰会上，所有盟国都承诺，到2035年将国防开支提高至国内生产总值（GDP）的5%。

但特朗普政府没有在取得这一成果后，将北约的注意力重新引向俄罗斯的混合战争，而是继续纠缠盟国，催促它们花得更多、花得更快。2025年11月，我到访北约总部，询问昔日同事们都把时间花在了什么事情上。一国常驻代表回答说：“我们大部分时间都在应付你们美国。”在这番折腾之下，北约应对混合战争的进展慢到了近乎停滞。尽管盟国在2024年同意，要在2025年海牙峰会上拿出一项新的对俄战略，这项战略最终却未能出台。峰会宣言甚至没有提及俄罗斯的混合战争。

温水煮青蛙

2025年夏天，普京的信心似乎达到了顶点。北约对混合行动的关注正在减弱；与此同时，俄罗斯在乌克兰的夏季攻势开始显现成效，北约盟国正为关税问题，以及欧洲是否面临美国副总统J.D.万斯所说的“文明自杀”而争吵，特朗普则在向普京示好。8月在阿拉斯加举行的美俄峰会，将这种互动公开呈现在世人面前。

到2025年9月，普京似乎已不再那么在意能否为自己的行动保留看似可信的否认余地，俄罗斯的混合战争攻势也变得越来越肆无忌惮。当月，约20架俄罗斯无人机进入波兰领空，三架俄罗斯战斗机闯入爱沙尼亚领空。随后，北约部队击落了无人机，并将战斗机驱离。每次事件发生后，北约都依据第四条召集磋商。按照条约规定，当“任何一缔约国的领土完整、政治独立或安全受到威胁”时，应举行此类磋商。北约启动了“东部哨兵”行动，以加强对联盟东翼的警戒，且未设定结束日期。这项行动将盟国增派的航空和反无人机力量纳入北约指挥，以加强沿线既有的一体化防空反导体系。尽管这是北约应对混合战争急需的一项补充措施，却同样未能遏止俄罗斯的袭击。

面对莫斯科不断升级的行动，北约必须作出更有力的回应。

2025年末，随着俄罗斯在战场上的推进势头开始减弱，乌克兰加大了对俄罗斯石油基础设施的无人机和导弹袭击力度，普京也让这场混合战争进一步提速。12月，气温下降之际，受俄罗斯支持的黑客针对波兰30处能源设施部署了“擦除型”恶意软件。这类软件专门用于销毁数据、使操作系统瘫痪。今年春天，俄罗斯潜艇被发现在挪威的斯瓦尔巴群岛附近，测试一种旨在不被察觉的情况下破坏海底电缆的新型武器。5月，一架俄罗斯无人机击中罗马尼亚一栋住宅楼，这是此类袭击首次造成平民受伤。

进入夏季，这些侵扰行动进一步加快。8月，一些几乎可以肯定与俄罗斯有关联的团体在保加利亚、爱沙尼亚、意大利和波兰发动纵火袭击，很可能都是为了延缓援助物资流向乌克兰。其中最肆无忌惮的案例之一，是8月初针对莱比锡机场的袭击：在一架乌克兰货机附近发现的一架无人机携带了爆炸物。9月，一艘位于丹麦外海的俄罗斯护卫舰向一架丹麦军用直升机发射了两枚信号弹，其中一枚险些击中直升机。

按理说，这一连串事件应当促使北约立即采取集体行动。但俄罗斯逐步加大袭击力度，反而使其得以实施越来越危险的行动，却不必付出多大代价。盟国审议了这些事件，对每起事件都作了讨论，也以某种方式予以回应，但始终沿用2014年确立的逐案处理方式。这项规定原本是为了让北约保有灵活性，结果却让成员国无法将这些袭击作为一个整体加以审视，并据此论证采取集体行动的必要性。

凝聚盟国

毫无疑问，面对莫斯科不断升级的行动，北约必须作出更有力的回应。然而，任何新战略都必须从联盟最强大的成员美国做起。特朗普政府对这些袭击发出的信号却相互矛盾：有时不予理会，有时接受俄罗斯公开给出的借口，偶尔又主张采取包括动用武力在内的回应措施。

2025年9月无人机侵入波兰后，特朗普称，这“可能是一次失误”，波兰政府坚决反驳了这一说法。几天后，在与乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基共同举行的记者会上，特朗普又表示，他认为盟国应当击落进入其领空的俄罗斯飞机。当被问及莱比锡发现无人机一事时，特朗普回答说：“普京并不打算攻击北约领土。”这种相互矛盾的表态正在削弱北约威慑俄罗斯的能力。要让普京停止这场混合战争，北约最强大的成员就必须发出毫不含糊的信号：今后的袭击将招致代价。

美国应当以应对俄罗斯2022年秋天威胁使用战术核武器时同样强硬的态度，来应对俄罗斯的混合战争。当时，华盛顿向莫斯科发出了直接、公开的警告，称此举将招致“灾难性后果”。据一些报道，中央情报局局长约翰·拉特克利夫（John Ratcliffe）2026年8月访问莫斯科，目的正是就混合攻击发出类似警告，但白宫淡化了这次访问的意义，称其“在一定程度上属于例行访问”。即使拉特克利夫确实发出了最后通牒，恐怕也只有特朗普亲自发出这样的威胁，普京才会认真对待。

表明决心只是其中一半。盟国还必须让继续侵略的代价变得实实在在。9月，挪威在斯瓦尔巴群岛扣押了一艘俄罗斯船只，以惩戒莫斯科拒绝向一家被其在克里米亚强行接管的乌克兰能源企业支付赔偿的行为。这就是一个范例。法国多次登检受到制裁的俄罗斯油轮，则是另一个。北约盟国应当寻求采取更多此类措施。例如，美国可以宣布恢复筹划针对俄罗斯的进攻性网络行动和信息行动，这些行动在2025年3月被国防部长皮特·赫格塞思叫停。北约还可以整合盟国对俄罗斯“影子船队”的监视信息，建立一个共同数据库，收录冒用船旗、未投保或与海底电缆遭切断事件有关的船只。随后，北约可以将这些数据分享给各国政府和欧盟，帮助它们实施更有效的制裁。

美国的北约盟国应当继续建设防御能力，公开谴责莫斯科的袭击，但必须停止孤立地审视每一起混合攻击，转而识别俄罗斯侵略行为的整体模式，明确哪些模式将触发北约的回应。它们还应扩大预先授予欧洲盟军最高司令的权限。这一职务负责指挥北约军事行动，近期其职责已扩大至波罗的海国家的空中警戒，但还应涵盖海上领域，因为俄罗斯也在这一领域不断升级行动。莫斯科在芬兰湾部署了常态化武装舰船巡逻力量，为“影子船队”油轮护航。这样一来，任何盟国试图拦截可疑油轮，都可能演变为与俄罗斯海军的直接对峙。

最后，俄罗斯每发动一次混合攻击，都应促使盟国增加对乌克兰的支持。自2022年以来，普京动用了所有可以想象的手段，试图切断流向基辅的援助。军事和经济援助虽然仍在持续，但与战争最初几个月相比，已经大幅减少。重新投入这一共同事业，将向普京表明：烧毁仓库和无人机工厂，无法动摇北约的决心。北约迄今是幸运的，俄罗斯的混合攻击尚未造成灾难性的人员死亡。但随着普京越来越敢于冒险，不难想象，这份幸运终有耗尽的一天。

End