300万人口、14个政府、三个"总统"：波黑大选到底有多磨人？

2026年10月4日，波斯尼亚和黑塞哥维那大选日。萨拉热窝街头贴满了竞选海报，其中一张上印着一只鸽子。

鸽子名叫"穆罕默德·戈卢博维奇"（Mehmed Golubović），"Golub"在塞尔维亚-克罗地亚语中就是"鸽子"。竞选主张包括2030年前把第一块奶酪馅饼（sirnica）送上太空、让火车飞天以及废除国家主席团。

这场艺术/公民讽刺运动在2024年地方选举周期就已在社交媒体出现，2026年大选在萨拉热窝、巴尼亚卢卡等地贴出海报，自称"三个主席团席位的候选人"，虽然它并非正式候选人。

总人口320多万的波黑，拥有75个通过审核的政党和4名独立候选人。

大选日，波黑两个政治实体之一的波黑联邦的选民，通常要领四张投入扫描仪的正式选票，对应四个层级：国家主席团（波什尼亚克族或克罗地亚族成员）、国家议会代表院、联邦议会代表院、所在州的州议会。旧版选票被当地媒体称为大得像"纸床单"，正因为塞不进扫描仪才拆开。

一个国家三个头

波黑没有总统，只有国家主席团。三名成员，分别代表三大立宪民族：波斯尼亚克族（穆斯林）、克罗地亚族（天主教）、塞尔维亚族（东正教）。三人平起平坐，每八个月轮值一次。

这套"民族分权"的元首选举，把投票权绑在实体和居住地上，而不是绑在选民自己的族属上。塞族共和国的选民只能投主席团的塞族成员；波黑联邦的选民只能在波什尼亚克族成员和克罗地亚族成员之间选一个。因此，住在塞族共和国的波什尼亚克人不能给波族候选人投票，住在萨拉热窝的塞尔维亚人也不能给塞族候选人投票。联邦选民做选择时不受自己的族属限制，波什尼亚克选民可以投克族席位。候选人资格则是另一套限制：须申报为相应立宪民族，并从规定的实体产生。

犹太人、罗姆人，或任何拒绝向三大民族宣誓归属的波黑公民，终身没有竞选国家主席团的资格。欧洲人权法院2009年裁定这一规定严重侵犯人权。判决搁置了十几年，纹丝不动。修宪涉及三大族群的权力死结。

不申报为波什尼亚克族、克罗地亚族或塞尔维亚族的波黑公民，不能竞选国家主席团，也不能进入议会人民院。犹太人、罗姆人以及拒绝向三大民族申报归属的公民因此没有参选资格；若改报为三大民族之一，限制即不再适用。欧洲人权法院2009年在Sejdić and Finci案中裁定这一规定构成歧视。判决搁置十几年仍未执行，修宪卡在三大族群的权力分配上。

300万人，14个政府

波黑的行政区划非常特殊，被切成了两个政治实体加一个特区。

塞族共和国（RS），领土占全境约49%，高度中央集权，自设总统、副总统、国民议会与总理。

波黑联邦（FBiH）约占全境51%，由波什尼亚克族与克罗地亚族共同主导。双方在战争期间已经缺乏互信，1994年《华盛顿协议》建立联邦时就把这个实体分成10个州，1995年《代顿协议》予以确认。

每个州有自己的宪法、州议会和州政府，政府首脑通常称总理，下设一整套部长；有的州以波什尼亚克族为主，有的以克罗地亚族为主，也有混合州。

布尔奇科特区位于塞族共和国东西两部分之间的波萨维纳走廊，正好卡在塞族共和国东西两部分之间。它依1999年仲裁终局裁决设立，全区在法律上同时计入两个实体的领土，但两个实体都不得在区内施政；特区在波黑国家主权下自治，国家机构直接对其行使职权。

于是乎，波黑同时运转着14个政府：1个国家级部长会议、2个实体政府、1个布尔奇科特区政府，以及波黑联邦的10个州政府。这还不包括140多个市镇。部长人数过百，各级议会席位加起来有数百个。承担这套体制的，是大约320万常住人口，在中国相当于一个中等地级市的体量。

多层政府的人员、办公和平行职能，持续占去这个并不富裕国家的大笔公共开支。

太上皇与一票否决

在这套体制之上，还有一个极不寻常的外部职位：依《代顿协议》设立的高级代表及其办公室（OHR）。

1997年波恩和平实施会议授予高级代表"波恩权力"，可以强行颁布法律、罢免公职人员。这不是对一切争议的最终仲裁，宪法法院和布尔奇科仲裁庭仍各有职权，但高级代表可以绕过国内立法程序直接改规则。

2024年3月，高级代表克里斯蒂安·施密特动用这一权力，签署选举诚信修正案，要求引入生物识别选民核验、选票扫描仪和结果电子传输。法律依据由此定下；设备采购、测试和中央选举委员会的技术确认一直延续到2026年9月至10月，本次大选才第一次全国使用。

塞族独立社会民主联盟反对拨款和技术安排，塞族共和国又多次推动实体单独立法，与国家选举体系冲突，宪政紧张因此持续。

投票结束不是决策开始。波黑议会设有"核心民族利益"保护：在国家人民院，一个立宪民族代表团的多数可以把决定宣布为损害本族核心利益，随后进入特别多数、调解或宪法法院审查；联邦和主席团另有不同门槛的否决。教育、司法和入盟立法都可能因此停住。

2022年组成的国家执政联盟于2025年1月破裂，此后没有稳定多数，入盟立法停滞。新政府往往要再谈数月；联邦在2018年后甚至拖到2023年才换届，不过2023年起已有组阁期限，不能再无限期让旧内阁技术性执政。

和平的代价

1995年11月，各方在俄亥俄州代顿达成和平协议，次月在巴黎签署。设计者的首要目标是停火：用一套权力分享，使任何一个族群都不能独揽大权，也使重大决定都要付出很高的妥协成本，从而降低单方面再开战的可能。

在超过30年的时间里波黑无战事。造成决策缓慢的那套规则，同时也是阻止任何一方单方面再开战的约束。

内战时期的族群分界被写进宪法和选票，否决点和政府层级都很多。波黑因此常被比作装了无数刹车、油门却很沉的机器：三个司机谁也夺不走方向盘，决策容易停在原地。

这或许解释了为什么那只"要竞选全部三个主席团席位、送馅饼上天"的鸽子，能在选民中引发如此强烈的共鸣。

在这片土地上，复杂的制度守住了和平，却也锁住了未来。人们走进投票站，在一张张巨大的选票前驻足叹息，他们知道自己是在为和平买单，只是这张漫长账单的尽头，究竟何时才能通往一个正常的国家，至今无人知晓。