让自然资源有偿使用制度真正发力

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

《中华人民共和国生态环境法典》第六百七十九条规定：“国家对各类自然资源依法实行有偿使用，完善反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的自然资源有偿使用制度。”自然资源有偿使用目的在于提升自然资源的管理和节约利用水平，从而提高自然资源的使用效率。新时代以来，我国在建立健全自然资源有偿使用制度方面取得了重大进展，但在部分地区自然资源有偿使用政策的系统性和整体性程度不够高，亟须进一步深化改革，让自然资源有偿使用制度真正发力。

进一步强化制度设计

目前，自然资源有偿使用制度的系统性和整体性不足。在法治保障方面，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》等各单行法中都有自然资源有偿使用的制度性规定，但各单行法协同性不足。

一方面，在加强部门间沟通协调的基础上加快立法进程，适时推动自然资源法立法工作，以更好统筹各类自然资源有偿使用制度。

另一方面，结合各类资源的自然属性和功能作用差异，对权利束设置、有偿使用的范围及实现方式（价格形成和收益分配等）作出差异化制度设计。

进一步厘清市场机制和政府职能的边界

自然资源有偿使用市场属于非完全竞争性市场，一定程度上存在市场失灵和政府过度干预的问题。

一是政府需合理明确自然资源有偿使用范围。基本原则是非营利公益性项目对自然资源的需求可由政府无偿划拨、经营性项目对自然资源的需求可通过市场交易有偿获取，上级政府应对下级政府自然资源无偿划拨进行监督审核，避免经营性项目以公益性名义无偿侵占自然资源。同时，对自然资源的无偿划拨制度进行改革，如适时推动《划拨用地目录》新一轮修订，缩小无偿划拨范围、扩大有偿使用范围等。

二是政府职能部门应做好自然资源确权登记、监测监管等基础工作。当前，应在统筹各类自然资源确权的基础上，重点攻坚流动性跨区域性突出的资源（如水资源）以及产权界定成本较高的资源（如草原资源）确权登记任务。

三是切实履行国家作为自然资源资产所有者职责，不断健全完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，有效破解所有者虚置问题，从源头遏制各类非法开采、粗放利用行为。

四是政府职能部门应加强公益性自然资源统筹规划，立足自然资源永续利用做好代际公平配置，严格落实公益性自然资源资产用途管制制度，不得擅自变更用途、实施破坏性开发。

五是稳步推动集体林地等公益性自然资源所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，在保障所有权和承包权不变的前提下允许经营权流转，允许经营主体对其进行保护性开发，发挥自然资源的经济价值，打通“两山”转化通道。

进一步完善价格形成机制

自然资源交易过程中存在资源价值低估和粗放低效使用等突出问题，根源在于自然资源具有公共产品属性，其完整的价值构成未被全面核算和充分显化，单纯依靠市场难以形成合理的交易价格。

一是建立科学的自然资源资产价值核算体系。将两类核心成本纳入自然资源定价范畴：一类是资源获取和开发成本，包括产权的有偿取得、前期勘查、开发运营等直接投入；另一类是生态环境成本，包括生态修复、环境治理、弥补未来效益损失的代际补偿及各类外部成本等。

二是自然资源定价需尊重市场规律，动态反映市场需求。例如，适时修订工业用地出让最低价标准，扭转部分地方工业用地一级出让价格偏低、一二级市场价差失衡乱象，在确定出让最低价的基础上，合理制定工业用地弹性出让价格。

三是自然资源定价应严格遵循《自然资源资产价格整体评估技术指引（试行）》《自然资源价格评估通则》等各类自然资源价格评估标准，确保定价流程规范、测算科学有据。

进一步保障权利主体的合法利益

当前自然资源统一确权登记还未全面覆盖，全民所有自然资源资产所有权委托代理机制尚未完善，部分地区存在自然资源低价出让、低效使用、无序开发、生态环境破坏等问题，一定程度损害了自然资源所有者、使用者及周边利害关系主体的合法权益。充分保障各权利主体的合法利益是提升自然资源配置效率的重要手段，关键是抓住收益获取与分配环节。

在收益环节，一是纾解自然资源开发经营主体融资难题。可建立自然资源产业引导基金，允许自然资源开发使用者以资源使用权为抵押向金融机构融资等，解决自然资源开发投资不足的问题。二是持续深化资源税改革。一方面资源税征收应做到应征尽征；另一方面科学确定资源税税率，避免税率畸高畸低。通过资源税改革，系统消化自然资源开发导致的外部成本，科学反映经营主体资源开发的真实成本与合理收益。

在分配环节，全民所有公益性自然资源使用权出让收益，由地方政府按国务院授权分级代理履行所有者收缴职责，并按照法定比例实行中央与地方共享。集体所有公益性自然资源出让收益由集体经济组织统筹分配。上述两类公益性资源收益资金主要用于生态修复、污染治理和生态补偿等。非公益性自然资源使用权出让收益归对应产权所有者享有，资源市场化经营收入由实际经营主体依法取得，同步完善对资源开发周边利害关系主体的生态补偿机制，保障各类权利主体之间合法权益不受侵害。尤为重要的是，中央和地方政府应根据事权、财权相匹配的原则完善收益分配机制，合理优化地方收益留存比例，构建中央统筹、分级负责的生态环境风险治理体系，切实压实地方属地责任。