MEPC 85之前，IMO还面临哪些问题？

9月1日至4日，国际海事组织（IMO）成员国在伦敦召开了第22次船舶温室气体减排闭会期间工作组会议（ISWG-GHG 22）。此次工作组的任务包括讨论《MARPOL公约》附则VI修正案草案，即IMO净零框架（IMO Net-Zero Framework，NZF），以及支持该修正案实施的相关指南和IMO生命周期评估（LCA）框架指南。

此次工作组的讨论主要集中在拟议修正案本身，相关技术指南的进一步完善则将留待11月举行的ISWG-GHG 23继续推进。讨论围绕IMO净零框架的五个核心要素展开：温室气体燃料强度（GHG Fuel Intensity，GFI）指标、GFI减排路径、合规方式、净零基金或融资机制，以及对零排放和近零排放（ZNZ）燃料及能源来源的奖励机制。

来自IMO会议现场的观察

这是一次非常重要的会议。整体氛围具有建设性，各方围绕一些关键问题进行了充分交流和讨论。虽然最终明确解决的问题并不多，但毫无疑问，谈判正在向前推进。

——Fiona McIlwham，公共事务与战略传播主管

这是本中心首次以具有咨商地位的认可非政府组织身份参加IMO会议。获得这一身份，将使我们能够进一步深化参与，并以本中心的专业技术分析支持各成员国。在此次闭会期间工作组会议上，我很高兴能够与团队一起参会，介绍本中心近期对各成员国提交的《MARPOL公约》附则VI修正提案所进行的分析，并参与相关讨论。

——Daniel Barcarolo，法规事务主管

尚未形成决定，但争议焦点已更加清晰

此次工作组的讨论围绕若干核心政策设计议题展开，目的是根据《2023年IMO船舶温室气体减排战略》，进一步处理围绕IMO净零框架仍然存在的关切。

以下概述了目前已经形成一定共识的领域，以及IMO成员国在MEPC 85之前仍需解决的待定问题，后文将逐一展开讨论。

图1：基于ISWG-GHG 22讨论形成的共识领域与待定问题汇总，箭头表示各议题之间的相互依赖关系。

一

目标设定

待定问题：由政策推动市场，还是跟随市场？

ISWG-GHG 22讨论的五项提案，在年度减排目标设定方式上大体体现出两种不同思路。

MEPC 83已经批准的IMO净零框架草案采用的是一种“事先设定目标”的方式，即提前确定目标，以推动市场向低排放替代方案转型。

而利比里亚提交的提案（CL.5213）则提出，应根据已经具备商业可行性的燃料来设定目标。

日本的提案介于二者之间：2028年至2035年的目标固定设定，而2035年之后的目标则根据届时对商业可行性的评估结果确定。

利比里亚的提案通过六项标准界定何为“具有商业可行性”，其中包括：燃料价格不得高于传统船用燃料的两倍、在船用燃料市场中的份额至少达到4%，以及在全球“足够数量”的港口可以获得。

不过，这些标准由于存在定义模糊或执行层面的实际困难，很难进行准确评估。例如，提案要求加注地点之间的距离不得超过2500海里，这在实践中就存在较大的评估难度。

讨论中，各方对于在每五年一次的评估中考察燃料的可负担性、可获得性和规模化能力这一基本逻辑表现出一定认同，但并没有认可利比里亚提出的具体标准。

待定问题：减排目标究竟设在什么水平？

成员国还讨论了温室气体燃料强度（GFI）目标的严格程度。

巴西和日本均提出，应调整IMO净零框架，使其在2035年或2036年前采取相对缓和的起步路径。

但巴西提出的目标在此后会更快下降，到2041年时，基础目标减排幅度将达到70%。

作为对比，现有IMO净零框架草案规定，2040年的目标减排幅度为65%。

日本提交的一份文件进一步解释了其调整目标的依据（MEPC 85/7/2，需注册查阅）。

该文件综合考虑了船队船龄结构、历史船舶更新速度以及在手订单中双燃料船舶的占比，并假设与2008年相比，船舶能源效率到2030年提高45%、到2050年提高70%。

在此基础上，日本测算出了一套其认为“可以实现”的目标路径，并称其与《2023年IMO船舶温室气体减排战略》中提出的指示性阶段目标“基本一致”。

图2：巴西和日本的两项提案均对MEPC 83已经批准的IMO净零框架草案目标进行了调整。巴西提案从2029年开始设置目标，并将Tier 1目标推迟至2031年。

待定问题：是否需要设定长期目标？

成员国还讨论了是否应设置2035年或2036年之后的长期目标。

一些国家认为，现在就确定2035年以后的目标还为时过早。

另一些国家则强调，长期目标对于为行业规划和投资提供确定性十分重要。

现有IMO净零框架草案，以及巴西和图瓦卢的提案，都提出了2040年或2041年的长期目标。

相比之下，日本提交的方案建议，是否设定这一长期目标，应留待2032年的评估，并根据届时认定的商业可行性决定。

马士基·麦克-凯尼·穆勒零碳航运中心首次发言：长期目标能够提供必要的确定性

ISWG-GHG 22是马士基·麦克-凯尼·穆勒零碳航运中心（MMMCZS）首次以具有咨商地位的非政府组织身份参加IMO会议。

除介绍对各项提案的分析外，中心还在讨论中发言，呼吁成员国采用长期目标，为投资规划提供必要的确定性。

该中心指出，长期目标能够确定一个明确的方向和转型速度，从而推动行业主导的创新。

二

合规方式

已有共识：减排与排放额度交易均可作为合规手段

所有成员国均同意，船舶的首要合规方式应当是直接降低自身排放。

几乎所有成员国同时接受，船舶之间进行排放额度交易，也可以作为一种替代性合规方式。

其中，广泛支持允许使用盈余单位（surplus units）满足Tier 1和Tier 2两档目标的要求，这一做法也同时出现在巴西和日本的提案中。

待定问题：是否允许通过向基金或相关机制缴费实现合规？

根据现有IMO净零框架草案，如果船舶无法将自身排放降低至年度GFI目标以下，可以通过购买两种补救单位（remedial units）来实现合规。

其中，与Tier 2目标对应的补救单位初始价格设定为每吨二氧化碳当量380美元，设计目的在于推动燃料转换，同时避免价格出现过度上涨。

Tier 1补救单位的价格则设定为每吨二氧化碳当量100美元，最初的设计目的是筹集资金，用于支持公正、公平的转型以及零排放和近零排放燃料的发展。

最初，两类补救单位所产生的资金都将进入净零基金。

但目前，成员国实际上正在分别讨论两个问题：

第一，针对Tier 2目标，补救单位是否应继续作为一种合规选择，为船舶提供灵活性；

第二，针对Tier 1目标，是否还应通过补救单位筹集资金。相关讨论还涉及后文的“公正和公平转型”以及“零排放和近零排放燃料、技术或能源来源”等议题。

一些国家认为，补救单位或者其他类似的Tier 2灵活合规机制，会削弱船舶主动减排的动力。

但另一些国家指出，如果市场上的盈余单位不足，这类机制能够发挥必要的“安全阀”作用。

是否保留补救单位作为合规选择，也可能反过来影响最终目标的设定。

如果缺少灵活性，成员国可能倾向于选择更加宽松的减排目标。

三

公正和公平转型

已有共识：继续支持公正和公平转型

成员国仍然一致支持《2023年IMO船舶温室气体减排战略》中提出的“公正和公平转型”目标。

但由于各方很难就现有IMO净零框架草案中的资金筹集机制达成一致，目前的讨论已经开始转向另一个问题：是否能够通过其他方式实现这一已经得到共同认可的目标。

待定问题：如何实现公正和公平转型？

目前最受关注的问题之一，是任何基金机制的治理与行政管理成本，以及IMO本身的机构权限范围。

一些国家认为，由IMO管理基金可能超出IMO的权限范围。

另一些国家则质疑，一个全球性基金是否真的能够有效地向全球船队筹集资金，并进一步完成资金分配。

利比里亚和巴拿马（ISWG-GHG 22/2/9）提出，应取消所有强制性资金筹集机制。

其理由是，可以通过自愿支持的方式帮助发展中国家，同时避免建立基金所带来的治理困难。

支持由IMO管理基金的代表团则认为，具有可预测性的资金来源，是为发展中国家提供可靠支持，同时弥合化石燃料与零排放、近零排放燃料之间价格差距的最有效方式。

从这一立场看，基金对于确保资金分配公平、问责机制清晰且收入可预测，具有关键作用。

巴西和日本分别提出了替代性机制，希望解决IMO管理基金所引发的部分担忧。

加拿大则再次提到此前提交过的一项方案。

三种不由IMO直接管理基金的方案

会议讨论了几种在不设立由IMO直接管理的净零基金情况下，实现公正和公平转型的替代方案。

这些方案的差异，主要体现在治理方式以及由谁决定资金接受方。

巴西的“Facility”机制（ISWG-GHG 22/2/12）

根据巴西提出的“Facility”模式，可以设立一个独立治理委员会，负责掌握战略和运营决策权。

与此同时，可由世界银行等国际金融机构作为受托方，负责托管和管理这一机制。

巴西同时提出，为这一机制设置“日落条款”，即在达到特定条件或期限后终止运行，并允许接受自愿捐款。

日本的“直接自愿贡献”机制（MEPC 85/7/1和85/7/3）

在日本提出的Direct Voluntary Contribution方案下，由航运公司自行选择资助项目，而不是由基金决定资金应如何分配。

IMO负责评估和批准符合条件的项目。

这些项目的用途，将被限制在现有修正案草案第41条规定的基金资金使用范围之内。

加拿大的“合格基金名录”方案（ISWG-GHG 16/2/16）

该方案最初于2024年提出，并在此次会议上再次进行了讨论。

按照这一方案，MEPC负责制定基金资格标准，由一个专家组对候选基金进行评估，船舶则直接向获得批准的基金缴费。

拟议资格标准包括：气候完整性、资金投入价值、国际性、非歧视原则，并为最不发达国家（LDCs）以及中低收入小岛屿发展中国家（SIDS）设置专门渠道，同时还要求具备透明度、问责机制和经过验证的执行记录。

四

零排放和近零排放燃料、技术及能源来源

已有共识：应为ZNZ设置专门激励机制

与“公正和公平转型”类似，对零排放和近零排放燃料（ZNZ）的支持，也与Tier 1资金筹集机制和基金设计密切相关。

各方普遍支持保留专门针对ZNZ的激励机制，具体设计则可在后续指南中进一步确定。

不过，成员国仍需解决一个核心问题：这种奖励究竟应该来自直接资金支持，还是通过计算公式形成激励，抑或采用两者结合的方式。

待定问题：应该如何奖励ZNZ？

中国分别提出了两种方案：

一种是提供固定金额的货币奖励（ISWG-GHG 22/3/2）；

另一种则是在计算中引入乘数机制（multiplier），形成基于计算公式的激励（ISWG-GHG 22/3/1）。

工作组对上述概念进行了讨论，其中对于乘数机制表现出了较大兴趣。

支持这一方案的成员国认为，乘数既可以作为货币奖励的补充，也可以直接取代货币奖励。

但也有部分成员国指出，引入乘数机制会增加制度复杂性，并可能造成市场扭曲。

另一些成员国则认为，本身没有必要提供额外奖励。

中国提出的ZNZ激励乘数机制

在中国提交的提案（ISWG-GHG 22/3/1）中，将对ZNZ能源在船舶实际GFI计算公式的分母中施加一个系数。

与此同时，公式分子仍然按照船舶实际使用的全部燃料的“从井到尾迹”（well-to-wake）排放量计算。

通过这种方式，在合规计算中，船舶会被视为使用了比实际更多的ZNZ能源，从而扩大船舶形成的合规盈余。

中国提出的乘数示意值，是根据传统船用燃料与ZNZ燃料之间的成本差距设计的。

随着两类燃料的成本差距逐步缩小，该乘数将从2029年的约1.95逐步下降至2035年的1.10。

在我们近期有关低排放燃料激励机制的研究中，我们认为，如果没有可供使用的资金，乘数机制可以作为一种“次优替代方案”。

同时，该机制也存在若干需要权衡的问题。

市场确定性

由于激励直接通过GFI计算公式自动体现，因此不会受到基金预算有限或者资金筹集、再分配存在时间滞后的影响。

稀释盈余单位市场

乘数机制会增加盈余单位的供应量，因此可能对盈余单位的市场价格产生影响。

能够促进ZNZ使用，但作用存在上限

根据中国提交的方案，乘数机制能够推动ZNZ在船舶燃料组合中的使用，但其激励效果存在一定上限。

随着ZNZ占船舶燃料组合的比例不断提高，每增加一个单位的ZNZ，对调整后GFI产生的边际改善会逐渐下降，而继续增加ZNZ使用量所产生的额外成本却仍然会持续上升。

五

接下来会发生什么？

IMO成员国将于2026年11月23日起再次召开ISWG-GHG会议，继续讨论仍未解决的问题。

谈判随后将延续至下一周举行的MEPC 85，即2026年11月30日至12月4日。

届时，成员国可以决定批准一份经过修改的修正案草案，也可以选择再次推迟决定。

如果成员国一致认为，修正案草案已经满足了IMO通常要求的六个月文件散发程序，那么相关进程可能进一步进入修正案正式通过阶段。

为此，各成员国已暂时预留12月4日星期五，用于恢复2025年10月休会的MEPC特别会议。

如果届时仍不具备正式通过修正案的条件，则相关决定也可能留待MEPC 86作出，该次会议预计将于2027年10月召开。

无论最终结果如何，可以确定的是，全球航运脱碳仍将经历一段极不寻常的时期，并将一直持续到今年年底。

图3：未来几次IMO会议时间表。成员国将在这些会议中继续就IMO净零框架展开谈判。

本文转自：马士基·麦克-凯尼·穆勒零碳航运中心（MMMCZS）

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