并轨十年差距没消失，企退老人发问：真正养老公平何时落地

2014年10月，养老金并轨改革正式启动，至今改革落地已经走完十年过渡期。很多企退老人心里一直有一个疑问：明明制度已经并轨，为什么退休拿到手的养老金，和机关事业单位退休人员相比，依旧存在不小差距？不少工龄几十年、一辈子辛苦上班的企业退休职工，看到身边同龄退休人员待遇更高，难免心里不平衡，发问真正的养老公平什么时候能够落地。

想要把这件事讲明白，首先要纠正很多人心里一个普遍误区：养老金并轨，不等于所有人退休金直接拉到一模一样的水平。并轨核心目标，是结束过去两套完全不一样的养老制度，实现制度规则统一，不是一步抹平历史长期积累形成的待遇差。很多人误解改革目标，所以十年过去，看到待遇还有差距，就觉得改革没有起到效果。今天用大白话讲清楚养老金并轨到底改了什么，差距来自哪里，国家正在用哪些办法持续缩小差距，普通打工人、退休人员可以怎么完善自己养老保障，客观理性看懂养老公平这件事。

一、回顾养老金双轨制与十年并轨改革到底改了什么

在2014年之前，国内长期实行养老保险双轨制。简单来说，企业职工很早就需要每个月缴纳养老保险，退休之后养老金从养老保险基金里面发放；机关事业单位人员不需要缴纳养老保险，退休费主要由财政资金发放，两套计发规则完全不一样。相同工龄，企业退休人员退休金普遍偏低，长期以来，双轨制待遇差异，是社会广泛讨论的民生话题。

针对这种情况，国家启动机关事业单位养老保险改革，也就是大家常说养老金并轨，从2014年10月起，机关事业单位工作人员同样开始缴纳养老保险，单位承担一部分，个人缴纳8%进入个人账户，基本养老金计发公式和企业职工保持统一，正式从制度层面打破双轨制。改革方案里面划分三类人群，也就是老人、中人、新人，配套十年过渡期政策，保障改革平稳落地，避免退休待遇出现大幅度波动，过渡期执行保低限高，防止待遇起落太大。

很多人只知道基本养老保险并轨，忽略了补充养老部分的差异。改革文件明确，机关事业单位同步强制建立职业年金，单位缴费8%，个人缴费4%，全部计入个人账户，属于强制性补充养老保险，退休之后可以按月领取。而企业这边，企业年金属于自愿建立，不是每家企业都有能力为员工缴纳企业年金。这一点，是后续待遇差距非常关键的原因，很多企退人员只算基本养老金，没有补充年金，而机关事业单位退休待遇里面，职业年金占了不小比重，很容易让人感觉退休金差距巨大。

十年过渡期，从2014年10月一直持续到2024年9月底，过渡期结束，中人全部统一按照新制度核算养老金，标志并轨改革过渡期任务完成。2016年开始，企业、机关事业单位退休人员养老金调整方案统一，每年养老金上调，采用定额调整、挂钩调整、适当倾斜三者结合模式，不再分开两套调整方案，从待遇调整机制上面实现统一，这也是并轨改革非常重要成果。

制度层面的公平框架已经搭建完成，但是规则统一不等于结果完全相同，就像同样交医保，报销比例受缴费档次影响；同样交个税，收入不同纳税金额不一样。养老保险底层原则就是多缴多得，长缴多得，只要缴费基数、缴费年限不一样，最后核算养老金就会产生区别，这是养老保险制度底层设计逻辑。

二、客观看待现状：并轨之后，养老金待遇差为什么依然存在

很多企退老人疑惑，都是一辈子上班退休，为什么养老金有明显差距？待遇差不是单一原因造成，是历史遗留、缴费机制、补充养老、工资体系多重因素叠加的结果，不能简单理解为制度不公平。

首要因素，历史上长期缴费基数差异，是造成差距最核心来源。养老金计算公式里面，本人平均缴费工资基数非常关键，缴费基数越高，同等工龄，基础养老金、个人账户养老金都会更高。过去很长一段时间，很多企业尤其是民营企业、中小企业，为降低用工成本，按照最低缴费基数给员工缴纳社保，并没有按照员工实际工资足额申报缴费；机关事业单位工资体系相对稳定，社保缴费基数普遍比较高，很多人是按实际工资足额参保，几十年缴费积累下来，个人账户余额差距越来越明显，直接反映到退休养老金上面。

第二个关键点，视同缴费年限和视同缴费指数认定不一样。视同缴费年限，简单理解就是养老保险制度改革之前，国家认可不用实际交钱，但是算作已经缴费的工龄。企业职工养老保险在国内各地落地时间大多集中在上世纪90年代初，也就是说企业职工视同缴费年限一般截止到90年代中期，之后全部需要实际缴费。而机关事业单位人员，2014年10月并轨改革之前连续工龄全部认定视同缴费年限，视同缴费指数和职级职称挂钩，指数普遍偏高。同样40年总工龄，企业职工可能只有七八年视同年限，剩下三十多年都是低基数实际缴费；部分机关事业单位人员，视同缴费年限长达二十多年，视同指数更高，核算过渡性养老金的时候，差额自然就显现出来。这属于历史政策节点不一样带来遗留问题，不是并轨改革之后新产生的矛盾。

第三个重要原因，补充养老保障发展不均衡，也就是职业年金和企业年金的区别。前面提到，机关事业单位职业年金属于强制参保，只要在编在岗，单位个人都必须缴费，长期积累，退休之后每个月可以额外领取一笔职业年金。企业年金不一样，属于自愿性质，没有硬性强制要求，只有少数大型国企、上市公司才有完善企业年金福利，绝大多数中小微企业没有建立企业年金，企业退休人员只有基本养老金，缺少第二支柱补充收入。很多网络上面流传待遇对比数据，把职业年金一并算进退休总收入，直接和只有基础养老金企退人员对比，放大待遇差距，很容易造成认知偏差。这里需要区分概念：基本养老金是第一支柱养老保险，年金属于补充养老，两者定位不一样。

第四个方面，工资收入体系、岗位属性差异。养老保险缴费基数和在职工资直接挂钩，机关事业单位薪酬体系相对稳定，历年工资涨幅平稳；市场化企业薪酬波动比较大，部分企业职工遇到下岗、灵活就业，收入不稳定，社保断断续续，缴费出现断档，总缴费年限变少，直接降低养老金水平。很多老一辈企业职工，经历国企改制、下岗，中途只能选择灵活就业身份自己缴纳社保，经济压力大，只能选最低档次缴费，长期下来，养老金水平自然偏低。

这里还要说明一点，不能拿个体案例直接概括全部群体。不管企业还是机关事业单位内部，养老金高低差别同样很大。机关事业单位里面，基层岗位、低职级人员养老金同样不算很高；部分大型国企、高收入岗位企业职工，足额高基数缴费，退休养老金水平并不低。待遇差是群体均值层面差异，不是一刀切固定差额，同一个群体内部，养老金分化同样明显。

有不少退休人员容易忽略一件事，除养老金之外，各地还有其他民生补贴，比如住房补贴、独生子女补助、高龄津贴等属地福利，不同单位、地区发放政策不一样，综合养老收入结构存在区别，单纯对比每月到手基本养老金，很难完整衡量整体养老待遇。

三、读懂养老公平：真正的公平，不是退休金数额完全一样

提到养老公平，很多人第一想法，所有退休老人每个月养老金必须一样，才算公平。其实从社会保障专业角度来说，养老公平分为两种，规则公平和结果公平，二者不能混为一谈。

规则公平，是所有人适用同一套养老保险制度，统一缴费规则、统一计发公式、统一养老金调整方案，符合条件都可以参保领待遇，权利义务对应，多缴多得长缴多得，这就是制度层面公平，也就是养老金并轨改革重点要完成目标。经过十年改革，这个目标已经落地，现在不管是企业入职，还是机关事业单位入职职工，参保规则、养老金计算公式完全一致，人员跨单位流动，养老保险关系、年金都可以正常转移接续，打破过去两套独立养老体系壁垒，方便人才流动。

而绝对结果公平，也就是所有人退休金一模一样，现实很难实现，也不符合社保制度设计初衷。养老保险属于社会保险，不是平均分配福利。它的底层逻辑是在职期间履行缴费义务，退休之后享受对应保障，缴费多少、年限长短，决定待遇高低，如果完全平均发放，会失去激励作用，对长期高基数足额缴费人群并不公平，还会加大养老保险基金运行压力，不利于制度长期可持续运转。

当然，承认不能绝对平均，不等于放任不合理待遇差距。国家非常重视退休群体收入不均衡问题，最近几年养老金调整方案，持续体现对低收入退休群体倾斜的思路。每年养老金上调方案，明确重点向养老金水平偏低群体倾斜，定额调整保障同一地区所有人统一增加固定金额，对于养老金基数低的老人来说，上涨比例相对更高，长期持续调整，逐步缩小待遇相对差距；高龄老人、艰苦边远地区退休人员额外倾斜增加，照顾年老体弱、养老成本更高老年群体。

同时养老保险全国统筹落地之后，养老基金在全国范围内调剂，缓解部分老工业省份养老基金压力，保障各地养老金按时足额发放，平衡区域之间养老负担差异，减少因为省份经济水平带来养老金发放压力问题。多层次养老保障体系持续推进，鼓励更多企业建立企业年金，推动个人养老金落地，就是为了让企业职工同样拥有补充养老渠道，补齐第二、第三支柱短板，从根源减少补充养老层面差距。

养老公平是一个动态推进过程，不是一次改革一步到位就能彻底完成的民生任务。双轨制存在几十年，几十年积累形成待遇差异，想要短时间一次性消除，并不现实，改革需要循序渐进，兼顾财政承受能力、养老基金可持续、社会各方承受力多重因素，不能操之过急。

四、十年改革成效盘点：并轨这十年，养老保障发生哪些看得见变化

很多人只盯着待遇差，忽略这十年养老保险改革取得实实在在成效。首先最直观一点，不管企退还是机关事业单位退休人员，养老金水平持续上涨。回顾十多年时间，企业退休人员月人均养老金提升明显，千万退休老人跟着经济发展一起分享发展成果，养老收入逐年提高。

其次，制度壁垒打通，人员流动不再被养老保险卡住。改革之前，如果机关事业单位人员跳槽到企业，养老权益衔接麻烦；企业职工考入事业单位，养老待遇认定复杂。并轨之后，养老保险全国统筹+转移接续制度完善，职工跨单位、跨省份调动，养老保险个人账户、年金都可以正常转移，人才流动更加自由，破除过去因为养老制度不一样带来就业壁垒，对于就业市场是重大利好。

第三，养老保障体系不断丰富，第三支柱个人养老金落地，给普通企业职工新增补充养老选择。以前企业职工想要提升退休收入，只能靠提高社保缴费基数，现在可以自愿开立个人养老金账户，每年按规定缴费，享受税收优惠，用来购买养老理财、养老基金等产品，自己主动储备养老资金，弥补缺少企业年金短板。简单来说，就算单位没有企业年金，个人也可以主动规划第三支柱养老，提高退休之后收入水平。

第四，养老金发放稳定性提升。养老保险省级统筹升级全国统筹，基金调度能力增强，过去部分地区曾经出现养老金发放压力问题得到缓解，全国所有退休老人都能够按时足额领到养老金，养老基本盘稳固。针对困难退休群体，还有低保、高龄津贴等配套社会救助兜底政策，保障低收入老年群体基本生活。

客观来说，改革还有需要持续完善地方。目前企业年金覆盖率偏低，绝大多数中小企业员工没有补充养老；灵活就业参保群体压力不小，很多灵活就业人员承担全部社保费用，经济压力大，只能选择最低档缴费；区域之间计发基数差异大，经济发达省份养老金计发基数更高，同等缴费年限情况下，退休金高于经济偏弱省份，这些都是后续养老改革重点攻坚方向。

五、面向未来：下一步怎么持续优化，更好推进养老保障公平

很多企退老人关心，后续还有哪些改革方向，持续缩小不合理养老待遇差距，提升养老公平性。结合人社部门公开政策方向，可以看到改革主要聚焦下面几个方向持续发力。

第一，持续优化养老金年度调整机制，继续加大对低收入退休群体倾斜力度。每年养老金上调政策，进一步优化调整结构，让养老金偏低退休人员上调比例更有优势，慢慢缩小不同群体养老金相对差距，兼顾公平和基金可持续。持续落实企业退休军转干部兜底政策，保障这类群体养老金不低于当地企退平均水平。

第二，大力推动企业年金扩面，补齐第二支柱短板。目前机关事业单位职业年金已经全覆盖，企业年金覆盖面还比较有限。后续政策导向，鼓励更多用人单位建立企业年金制度，出台税费优惠扶持政策，降低企业建立年金成本，让更多企业职工拥有补充养老保险，平衡两类群体补充养老保障差距，完善多层次养老体系。

第三，完善灵活就业人员参保帮扶政策，降低参保负担。国内灵活就业群体规模庞大，大量灵活就业人员属于企业改制、下岗人员，经济条件有限，选择低档缴费，直接影响未来养老金。各地陆续推出社保补贴政策，对就业困难人员给予社保缴费补贴，减轻缴费压力，鼓励大家尽量长缴费，提升缴费基数，避免因为经济原因断缴社保，从源头提高养老金水平。

第四，持续推进养老保险全国统筹深化改革，均衡区域养老负担，完善缴费激励政策，引导参保人员尽量足额缴纳养老保险，杜绝部分单位长期按最低基数申报社保，保障职工社保权益。规范社保缴费基数申报监管，减少少缴漏缴现象，维护职工养老保险合法权益。

第五，推广个人养老金落地，做好第三支柱养老宣传服务。引导在职职工提前规划个人养老，根据自身经济情况，自愿参与个人养老金计划，作为基础养老金之外补充收入来源，给普通打工人多一条养老储备路径，不靠单位年金，个人主动规划养老。

这里也要提醒在职的劳动者，养老金遵循多缴多得长缴多得原则，如果条件允许，尽量不要随意断缴养老保险，尽可能选择合适缴费档次，在职阶段做好养老规划，是保障退休待遇最直接办法。已经退休老人，如果经济条件紧张，可以咨询社区社保窗口，了解本地高龄津贴、养老帮扶相关民生政策，申请对应的老年福利补贴，减轻养老生活压力。

养老保障改革属于长期性民生工程，涉及亿万群众切身利益，每一项调整，都要综合考量养老基金收支、财政承载力、社会承受力，改革节奏稳中求进，不可能一夜之间解决几十年历史遗留全部问题。

六、写在最后：理性看待差距，养老公平在路上

回到文章开头企退老人的疑问，真正养老公平何时落地？养老公平不是一个一次性完成终点目标，是持续优化、不断完善长期过程。养老金并轨十年，已经完成制度层面双轨合并，实现规则统一，解决最大制度不公平问题；历史形成待遇差，需要依靠后续长期养老政策调整、多层次养老体系建设，循序渐进优化。

这十年，千万企退人员养老金连年上调，养老发放保障越来越稳，个人养老金等新养老渠道陆续落地，养老保障整体环境持续变好。当然，群众对于更高水平养老公平的期盼，相关部门一直都重视，不断收集社会意见，优化养老保险相关政策，目标就是不断缩小不合理待遇差距，提升所有退休人员获得感。

养老保险关系每个人老年生活，大家关心养老金、关心养老公平，都是很正常诉求。我们既要看到改革取得成果，也要正视现存短板，理性看待待遇差异背后多重历史现实因素，客观理解社保制度运行底层逻辑。

话题讨论

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