大清官制之——道员（续）

文/御史

道是明清时期重要的地方机构，之前写过关于道的文章，但还是有不少读者对道这一行政级别存有疑问。

最近就有粉丝建议御史，再系统地介绍一下清代的道以及道员的相关情况。

道的基本概况

《清朝通典》中记载：

“……分守、分巡及粮储、盐法各道，或兼兵备，或兼河务，或兼水利，或兼茶马、屯田；或以粮、盐兼分巡之事，皆掌佐藩臬、核官吏、课农桑、兴贤能、厉风俗、简军实、固封守，以倡所属而廉察其政治。”

以上是清代史料中对道最全面的一个概括，这里先不对这段话做具体解释，后面具体来讲。

守道、巡道最早设置于明景泰年间。

守道即由布政使司派出驻守某一地方者；巡道即由按察使司派出巡查某一地方者。

守、巡道有的只管辖一个府，有的管辖三四个府。

不管是守道还是巡道，他们都是布政使、按察使的属官。分守道一般由布政使司参政、参议充任；分巡道一般由按察使司的副使、佥事充任。

除了分守、分巡两道之外，还有一些道员，管理粮储、河道、盐业、驿传等等。这类道员通常称为专职道员，但更准确地说是理事道员，性质不同于分守、分巡道。

清入关后沿袭明制，设分守、分巡道，不过清初时期道的设置没有定例，皆因事因地而时设时裁。

这个时期，我们可以把道员当作是省里派往各地执行临时差事的特派员。

康熙六年曾一度裁撤了道的这一编制，但不久后又恢复。

到了乾隆十八年时，裁撤布政司左、右参议，按察司副使、佥事等职，道不再有兼衔，而是纯粹的分守、分巡道。

有清一代对于道的设置也没有统一的规定，按照《光绪会典》的记载，全国共设分守道20人，分巡道72人、直隶海关道1人。

长期以来，道的设置具有很大的变数，且有一定的随意性。

因此道员的品级在乾隆十八年之前也不固定。有五品、从四品、四品，但这个时期道员一般都有兼衔，其主要职责要视兼衔而定。

道与府地位的最终划定

如《清朝通典》之记载，清代的道制比较复杂，上述中有一句“ 佐藩臬” ，似乎表明各道都是藩、臬的辅佐职官，但具体情况又有很大的出入。

如分守道、分巡道、粮储道、盐法道、河工道、兵备道等等，虽然在政务上互有联系，然而从体制上说还有很大的区别。

分守、分巡二道属于治民之官，属地方行政系统；而其他诸道属于治事之官，属理事衙门系统。

分守、分巡二道很好理解，分守道是布政司派出的，所以分管的工作必然和钱粮有关；而分巡道是按察司派出的，分管的工作必然就和刑名，监察有关。

关于分守、分巡二道在清代的行政体系中处于什么地位向来都有争议。

因为守、巡道一般都分管一个或数个府，比如直隶的通永道（通州、永州），江苏的苏松太道（苏州、松江、太仓），浙江的宁绍台道（宁波、绍兴、台州）等等。

他们对所辖府州的事务并非一把抓，而是根据他们的本职而定，有的管钱粮，有的管刑名。

一般的行政事务仍是知府、知州在管理，并且有的道员（参议、佥事衔）品级还不如知府。

如此一来就产生了一个矛盾，那就是道员与知府的关系该如何处理，到底谁才是地方的最高长官？

名分不定就很容易产生问题，这也是清初以来地方行政系统中的一个较为棘手的问题。

因此乾隆十八年，乾隆皇帝就下了一道上谕，明确了道员与知府的关系：

“各省道员例以布政使司参政、参议，按察使司副使、佥事等衔兼带，但道员职司巡守，以整饬吏治、弹压地方为任，至于钱谷、刑名，则藩、臬司专责，各有攸司；且知府以下，悉其统属辖，兼参议、佥事等衔者，阶秩反卑，其何以表率？此皆旧例相沿，宜加变通，以归划一而重职守。嗣后直省守巡各道，著俱为正四品，停其兼衔。”

乾隆正式给道员正名，将其品级定为正四品并停其兼衔。

可是问题同样存在，因为这个时期知府的品级也是正四品，所以道府之间依然分不出尊卑。

故而乾隆二十八年，乾隆皇帝又下了一道上谕，这才明确了道府之间的关系：

“到外省知府向为正四品，而守巡道各视兼衔为等差，则有三、四、五品之不同。今道员既经裁去兼衔，统为正四品，知府乃其所属，自应量为区别。著将各省知府改为从四品。”

这样，道、府之间的隶属关系才算最后理顺。

考虑道的分区管辖或者说分领二、三府州的道员不再兼布、按副使之衔，因而道、府之间有一个官品的差别。

似可认定：清代守、巡意义上的“道”是介于藩臬二司与府、直隶州之间的一个行政层级。

理事道（专职道）的情况又不一样

理事道中的盐法道、河道、督粮道、兵备道等等，它们都是自成体系，所管辖的事务往往不仅限于一府或数府，甚至会牵涉到全省乃至跨省，这就好像是现在各省的“厅”性质一样。

问题的关键是，分守、分巡道往往还兼任兵备、水利、海关、差马、屯田等差事。

这样一来情况就变得复杂了。

粮储、驿传、水利、提学、盐法等道，一般是各省皆设，但各省的情况又不一样，一省中各府、州、县的情况又不同。

比如兵备道的设置，主要是因为地方不靖，需要弹压。

兵备道例由守、巡道兼任，由于这些事务既有侧重，又非一府一州一县所能独理，所以各省一般派兼兵备的守、巡道分驻其地，以示弹压与管理。

如果了解清代地方官制的读者都知道，清代的藩臬二司并没有兵权。

因此守、巡道只要兼上了兵备衔，就代表他们已经不仅仅是藩臬二司的属官，而是直接属于督抚管辖，因为通省之内，只有督抚才有兵权。

再如河道，他们又是属于河道总督与漕运总督管辖，这些道又与一般的直省道员不同。

还有盐道又和内务府衙门有一定联系，直接对皇帝负责。因此要想理顺这些关系，确实比较头疼。

总而言之，道是一种特殊的行政制度，它是督抚制度、理事衙门衙门制度和地方行政制度三者之间相互作用的产物。

从根本上说，道是为了适应朝廷与地方，国家与社会的政治关系而形成的，以管理府州县政府难于治理之事的制度。

如此解释，不知各位读者还有什么疑问？