政府部门的“不作为”与“乱作为”

（学之智经济原创）

社会总需求区分为逐利性的市场需求与非逐利性的公共需求，后者的满足无法单纯依靠市场机制，必须由公共部门通过政策制定和公共服务供给来实现。然而，政府作为公共需求的提供主体，其行为并不天然地与社会公共需求保持一致。在公共需求的传递和满足过程中，由于公众、政府等各方拥有的利益目标不完全相同，公共需求可能遭受扭曲。政府部门的不作为与乱作为，正是这种需求扭曲在行政实践中的两种典型表现：前者是回应机制的失灵，后者是回应方向的偏离。

政府部门不作为：公共需求回应机制的失灵

政府部门不作为，是指政府对理应回应的公共需求表现出消极、被动甚至无视的态度。其本质并非政府完全没有行为，而是政府的行为未能对公共需求形成有效回应。具体表现为该管的没管，该做的没做，群众的合理诉求在行政程序中空转而得不到实质性解决。

不作为的根源，首先在于需求识别机制的失效。在理想状态下，政府应通过民意表达渠道及时捕捉社会公共需求，并将其转化为政策议程。但实践中，当权责划分不清晰时，政府往往陷入“找谁管”的困境。例如，某省会城市曾出现这样一个案例：小区门口道路出现裂缝，居民向多个部门反映，市政、交通、城建等部门均表示不属于自己管辖范围，问题像皮球一样来回踢。这并非个别现象，放眼全国权责不清导致需求识别链条断裂的结构性问题举不胜举。

其次，执行动力的不足构成了不作为的深层成因。传统政府业绩考核以GDP指标为核心，导致凡是和政绩挂钩比较直接的指标增长就比较快，凡是和民生相关的增幅就比较低。这种考核导向的偏差，使政府行为出现了系统性的角色定位错误。易于量化、与政绩直接挂钩的事务被优先处理，而那些难以量化、见效缓慢但关乎群众切身利益的公共需求则被搁置。

与此同时，随着责任追究力度的加大，一些干部产生了“不求有功但求无过”的心态，造成不作为现象日益增多。面对严格的职权限制和责任追究，一些执法部门和公务员开始产生不求有功但求无过的想法，为不犯错、少犯错，在作为与不作为之间更愿意选择不作为，甚至出现由过去“争权力”到现在“推权力”的苗头。

在表现形式上，不作为往往以“程序合规”的外衣包裹消极履职的实质。常见形态包括：以超出职权范围为由推诿搪塞，对群众合理诉求拖着不办；以门好进、脸好看、话好听的表面热情掩盖事照样难办的实质拒绝。政府信箱的已读不回现象也较为明显，表面是经办人员业务不熟、流程失范，根源却是形式主义、官僚主义作祟。

这些行为的共同特征是，不产生直接的违法事实，却在日积月累中持续消耗公共治理效能，使社会公共需求无法得到及时有效的满足。

政府部门乱作为：对公共需求的扭曲性回应

如果说政府不作为是需求回应机制的失灵，那么乱作为则是需求回应方向的偏离。乱作为是指政府错误地解读或回应了社会需求，其行为虽以积极主动的姿态出现，却偏离了公共利益的轨道。本质上是一种扭曲性回应，政府将自身的偏好、利益或政绩诉求置于社会真实需求之上，以供给覆盖需求，以决策替代倾听。

乱作为的根源，首先在于政绩观与权力观的扭曲。在压力型体制下，部分干部将仕途晋升作为首要目标，把公共项目异化为个人政绩簿上的亮点。例如，某县不顾当地实际条件，在缺乏人才、产业基础的情况下，强行推动建设总占地面积超1000亩的文旅项目，实际投资后因资金链断裂停工烂尾，浪费严重。这一决策的出发点不是当地群众的真实需求，而是决策者对大项目、大发展的政绩想象，政府依据自身偏好而非社会需求提供供给，公共资源的错配便成为必然。

其次，信息不对称与决策封闭加剧了需求解读的偏差。在公共物品的供给中，如果不能让消费者有效地表达自己的偏好，那么公共机构就会在很大程度上依据自己的偏好来进行生产和提供。例如，某市未经科学论证和充分征求意见，便出台规定要求商户门头牌匾不允许用红底色或字样，并组织百日攻坚行动，对商户门头牌匾颜色进行强制变更，最终被中央层面通报为盲目决策、机械执行的典型。

从需求理论的视角看，政府在此行为中并非没有回应，它回应了一种被建构出来的整齐美观的城市形象需求。但这种需求与商户和市民的真实需求之间存在着根本性的错位。

在表现形式上，乱作为可归纳为三个层面。其一是决策的盲目与随意，以一刀切的方式推行政策，忽视地方实际和群众诉求；其二是政绩工程与资源挥霍，追求立竿见影的短期行政效果，将公共资源投入到华而不实的面子工程之中；其三是数据包装与形式主义，通过虚报数据、造假排名来制造政绩好看的表象。这些行为的共同特征是，政府供给与社会需求之间存在系统性的方向偏差，政府做了很多，但做的并非社会需要的。

不作为的危害大于乱作为

从表面看，乱作为因其直接的破坏性和可见的损失规模，似乎比不作为更为严重。然而，深入分析两种行为的性质、后果和治理难度后可以发现，不作为的危害在某种意义上更为深远，其治理难度也更大。

第一，不作为的隐蔽性使其难以被识别和归责。乱作为有明确的动作，一个被强制更换的牌匾、一笔被挪用的资金、一个烂尾的工程，这些都可以成为追责的证据。而不作为的本质是没有做该做的事，它不产生直接的违法事实，不留下清晰的违规痕迹。

与乱作为相比，失职渎职表现为不积极履行职责、消极应付，带有很强的隐蔽性，对其监督也十分困难。更为关键的是，不作为的后果具有滞后性，事后责任的认定往往成为一笔糊涂账，责任的追究大多不了了之。这种追责真空反过来又加剧了不作为的蔓延。

第二，不作为对制度信任的侵蚀是深层的、弥散性的。乱作为的损害往往是局部和具体的，一个项目的失败、一笔资金的浪费，其影响范围相对可控。而不作为损害的是政府与公众之间的基础性信任关系。当群众一次次满怀期待而来、一次次失望而归，政府的形象便在无形中瓦解。

中国千年封建官场最秘诀处在于一个“推”字，衙门之间推诿扯皮，上下之间闪烁其词。这种推诿文化一旦形成风气，就会从个别行为演变为系统性的治理生态问题。如果不作为成为一种社会顽症，它的危害和影响并不比乱作为差，甚至在某些地方或领域比乱作为还要坏。

第三，不作为的纠治难度远高于乱作为。乱作为一旦被发现，纠正路径相对清晰，叫停违规行为、追回损失资金、追究决策责任，甚至可以依法惩处。近年来，一批乱作为者纷纷落马，乱作为现象得到初步遏制。但不作为的纠治面临根本性困境，如何证明一个人应该做而没有做？如何界定做多少才算尽到职责？

惩治乱作为容易，根治不作为却难，关键是还缺乏一套行之有效的法规和政策措施。现行的行政诉讼制度以作为本位构建，对不作为的司法审查存在尺度不一、结果多样的困境。

第四，两种行为的纠治路径差异，进一步凸显了不作为问题的严峻性。乱作为的遏制，可以通过规范权力运行、强化程序约束来实现，权力的减法相对容易操作。但不作为的纠治，需要的是激励机制的加法和问责机制的乘法，既要让官员想作为，又要让干部必须作为。这涉及考核体系的重构、容错纠错机制的建立、监督问责的精准化，远比单纯地管住权力更为复杂。

当前，一些地方已在探索运用大数据对不作为进行精准识别，如通过智能分析模型对政务热线工单进行风险评级和自动预警。但这仍属于局部尝试，尚未形成系统性的制度解决方案。

综合来看，乱作为是权力的显性越界，它以可见的破坏力挑战法律和秩序的底线；不作为则是权力的隐性休眠，它以不可见的方式消解着治理体系的活力和公信力。前者的危害是外伤，虽然触目惊心，但可以止血、可以修复；后者的危害是内伤，它在无声无息中侵蚀着制度的肌体，等到症状显现时，往往已经积重难返。

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