胡翔 张旭｜“技术—组织”互构式驱动：“情指行”一体化运行机制样态解构与优化策略 | 中国刑警学院学报202603

【作者】胡翔（西北政法大学公安学院讲师，西北政法大学博士后研究人员）；张旭（陕西省公安厅经济犯罪侦查总队，西安交通大学法学院）

【来源】 北大法宝法学期刊库 《中国刑警学院学报》2026年第3期 （文末附本期期刊目录/要目） 。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：深化“情指行”一体化运行机制改革，是提升公安机关新质战斗力、推动新时代公安工作高质量发展的必要举措。结合实践发展和学理支撑而言，“情指行”一体化运行机制建设仍属于情报主导警务的解释范畴，其底层逻辑可以分解为技术理性对应的技术赋能逻辑与制度理性对应的组织协同逻辑，以此塑造出技术赋能与组织协同并进的警务范式。基于警务现代化改革中技术与组织的关系，应用“技术—组织”互构论审视“情指行”一体化运行机制运行样态，发现该机制在实践运行环节面临技术刚性约束与弹性调试的效用桎梏、组织刚性制约与弹性调整的机制滞缓、行动者的能动性驱动乏力等难题。据此，提出围绕技术赋能升级、组织适配调整、行动者网络重塑等维度的优化策略，以推动情报、指挥、行动三大要素的有机融合、高效联动。

关键词：“情指行”一体化；情报主导警务；“技术—组织”互构论；技术赋能；组织协同

目次 引言 一、“情指行”一体化运行机制的机理阐释 二、“技术—组织”互构视域下“情指行”一体化运行机制现存问题 三、“技术—组织”互构视域下“情指行”一体化运行机制优化方案 结语

引 言

“情指行”一体化运行机制建设作为构建现代化警务运行机制的必要牵引，在“专业+机制+大数据”新型警务运行模式的“机制”建设层面具有基础性、标志性地位。2022年10月，公安部出台《关于健全完善“情报、指挥、行动”一体化实战化运行机制的意见》，把健全完善“情指行”一体化运行机制置于公安改革发展全局的高度，旨在以科技赋能为支撑，通过整合情报、指挥与行动资源，构建高效协同的警务工作体系，推动公安工作现代化、提升警务效能。各地公安机关认真贯彻落实习近平总书记在全国公安工作会议上的讲话精神，在公安部关于“情指行”一体化相关要求的指导下，结合属地实际，将情报、指挥和行动三者有机结合并建立一体化合成作战平台。根据不同层级的职能定位，“情指行”一体化警务模式得以快速发展，特别是“市县主战、派出所主防”的实战化职能体系融入各公安业务领域，通过持续优化警务运行生态助推打防管控质效全面提升。

在此背景下，学界将“情指行”一体化运行机制作为智慧警务建设或警务流程再造的一个基本范畴，并借助此概念范畴来表征信息技术、协同机制对推动以预防为主的现代主动警务模式转型、提升公安机关新质战斗力的深远影响。具体到学理层面，当前关于“情指行”一体化运行机制的研究主要体现为两种进路。第一种进路关注“情指行”一体化运行机制的内生范式，重点讨论在技术与制度层面如何完善“情指行”一体化运行机制。即在剖析、推演“情指行”一体化运行机制的运作逻辑、现实问题基础上，通过大数据、人工智能等技术嵌入，以及合成作战模式、警务人才能力培养等制度设计，推动“情指行”一体化高效运行。第二种进路则反映为“情指行”一体化运行机制的外展范式，侧重考察该机制如何为特定警务活动实施、警务效能提升等工作提供支撑。上述视角都涉及“情指行”一体化运行机制与推进现代警务运行机制改革创新的契合度，并充分认识到“情指行”一体化运行机制的实践必要性与可行性。然而，既有研究局限于将“情指行”一体化运行机制定位为与其他公安机制近乎无异的工作模式加以理解，并试图简单地以协同为视角、以程式化的制度框架提出优化路径，而忽视机制改革背后技术与组织之间关系的复杂性。由此导致已有研究在学理深度及实证检视方面对公安工作回应度有限。为此，本文以在多地公安机关的深度调研为契机，试图从信息技术与组织结构二元互动视角出发，综合运用访谈、观察、文本分析等质性研究方法，将“情指行”一体化运行机制作为研究对象，解读在构建智慧公安新机制、现代警务新体系背景下信息技术应用与公安组织运行之间的复杂关系。

一

“情指行”一体化运行机制的机理阐释

在现代技术革命与治理转型的双重背景下，“情指行”一体化运行机制建设作为提升公安机关新质战斗力的关键举措，其重要性不言而喻。在此基础上，面对技术应用与科层组织深度互嵌的现代警务运行复杂实践，亦需要对“情指行”一体化运行机制的实践形态、运行规律、内在张力等要素进行解读，以深入剖析该机制内嵌的学理意蕴。

（一）“情指行”一体化运行机制的底层逻辑

自2003年公安部提出“情报信息主导警务”战略以来，各地公安机关根据地区发展实际，围绕指挥决策、犯罪打击、治安防控等警务活动，不断优化拓展具有中国特色的情报信息主导警务路径。特别是将大数据运用于公安情报工作中，如开发各类大数据源、搭建大数据平台、引入大数据技术等，为真正构建主动的、预防为主的情报主导警务模式创造了条件，使情报主导“警务”真正成为可能。如今，为充分发挥情报的应有效能，在“情指”一体化、“情指勤舆”一体化等有益探索的基础上，“情指行”一体化作为在实践中不断探索演变的新机制应运而生。

为落实党中央关于国家安全、社会治理等一系列重要部署，当前全国公安机关以“情指行”一体化运行机制为牵引，积极推动现代警务体系改革创新，针对传统指挥模式中层级繁多等问题，聚焦警务工作各领域高频实战场景，强力推进情指机构改革，以情报指挥中枢统筹“情指行”一体化高效运行。从各级公安机关“情指行”一体化运行机制相关政策文件来看，解构该机制实施方案的思路目标、工作原则、工作措施能够发现，其以“情报主导警务”“情报引领实战”为核心指导理念，聚焦情报与指挥相融合、情报与勤务相对接，推动公安机关的情报中心与指挥中心两大功能部门在信息化建设层面有效结合，进而实现情报分析研判有效支撑警务指挥工作、指挥部门高效引导一线勤务工作。换言之，该机制关注的是以“情报”为核心，以“情指行”所需技术为媒介（如“情指行”大数据资源中心、一体化云指挥中枢和智能分析中枢），以不同警种部门行动者的特定行动为抓手（如情报搜集与研判、指挥调度、一线执法行动），以公安技术应用环境为重点的警务策略（如“常态、专项、安保、应急”等不同情形），最终促成情报、指挥、行动有机统一的警务运行模式。

整体而言，“情指行”一体化运行机制仍属于警务信息化的技术深度应用最高阶段（前序阶段为情报支持警务、辅助警务）——情报主导警务的解释范畴，即在统一的信息管理机制运作模式下，发挥数据分析和犯罪情报对决策机制的重要作用，为应对所有犯罪类别和全方位危险要素而开展战略管理和打击策略，进而推动违法犯罪发案和相关社会问题的减少、遏制和预防。同时，这也彰显出“情报主导警务”理论范式中情报主导作用的四点重要体现：支持实际操作、解释环境问题与事件、促进态势感知、引导资源利用。通过构建系统完备、层次完整的情报体系，整合不同层级的警务力量，指导各层级公安机关战略决策及活动执行。特别是该机制对“市县主战、派出所主防”的定位，亦契合情报主导警务得以成功实施的路径选择：情报主导警务需要与问题导向警务、社区警务相结合，重视警务组织中所有执法部门及社区警务相关主体的紧密合作。而且该机制运行深刻考虑到情报运行的诸多影响要素，其依赖的情报、指挥、行动高效协同体系，不仅关乎情报搜集、情报加工、情报组织、情报利用等方面的情报整体能力，而且也涉及以实战化决策（即时需求）、情报预测能力（长期需求）为代表的决策需求。

“情指行”一体化运行机制的底层逻辑可以分解为技术理性对应的技术赋能逻辑与制度理性对应的组织协同逻辑，以此塑造技术赋能与组织协同二元并举的警务范式。在技术可用性层面，公安机关将技术赋能作为根本动力促进警务实战效能提升；在制度建构性层面，公安机关以组织协同作为必要依托推进警务资源整合延伸。该底层逻辑具体可以从实务和理论两个层面得以证成。

其一，结合“情指行”一体化运行机制的实践探索而言，公安机关信息化情报研判、可视化指挥调度、智能化行动赋能等工作的开展，均离不开技术手段的支撑。因为“情指行”一体化运行机制的鲜明特点在于信息技术对警务活动的介入，通过发挥主动警务、预防警务的优势，彰显出技术赋能实战的趋向。例如，在强化情报预警之外，地方公安机关亦关注智能化指挥调度，借助信息数据的深度挖掘和智能计算，实现警情态势全息可视、信息通联手段融合、应急预案主动推荐、社会风险预测预警等功能，从而为指挥人员的应急处置提供决策辅助。当然，在技术可用性前提下，亦需要组织的适配性来保障技术应用的落地。各地公安机关纷纷成立“情指行”合成作战中心，并通过“去科层制”与“扁平化”的网格化治理促进警务技术与组织的适配性变革，构建横向到边、纵向到底的警务治理组织架构。总体而言，对风险防控的技术诉求和对警种部门协同的组织诉求，代表着“情指行”一体化运行机制公安实践的鲜明导向。

其二，结合“情指行”一体化运行机制的学理支撑来看，无论是信息共享层面的“情报链”理论、预测性理论，还是运行机制层面的协同论、流程再造理论，其具体指向为技术赋能背景下的协同治理，即如何依托一体化的“情指行”大数据资源平台，满足警务流程再造、警务资源优化配置所带来的集约管理需求，实现多警种融合的状态。有学者试图将该机制拆分为“情指行”与“一体化”两方面考察其本质，即“情指行”体现的是以情报为核心，集态势感知、情报研判、指挥决策、勤务行动等要素于一体的指挥控制模型；“一体化”则聚焦于人员的整合、数据的整合、机制的耦合、思维的结合。由此，将这两方面的本质综合而言，“情指行”一体化运行机制的内涵反映为警务运行的流程再造，此种流程再造强调公安工作与时俱进的高度集成，即依托大数据、人工智能、云计算等现代技术，通过符合警务场景需要的定制化警务操作系统和网络信息平台打破空间界限，以数据流带动业务流与管理流的警务改革。整体来讲，学理层面对“情指行”一体化运行机制的解读，是将数字技术赋能视为机制运行的必要驱动力，并依托公安机关组织内部的变革来提升组织对技术应用的吸纳力，最终使技术赋能与组织协同得以有效兼容。

（二）从“技术—组织”互构论视角审视“情指行”一体化运行机制

承上所述，“情指行”一体化运行机制的底层逻辑在于塑造技术赋能与组织协同二元并举的警务范式，确保“情指行”一体化运行机制的良性运转，需要协调好公安技术与组织之间的关系。就技术与组织关系所代表的组织社会学和技术社会学交叉领域而言，20世纪50年代以来形成了四种较具代表性的研究视角：“技术决定论”“技术社会建构论”“技术结构化理论”“‘技术—组织’互构论”。“技术—组织”互构论中“互构”的本质涵义，是在技术与组织之间有阶段且长期的共时性互动系统中，技术的结构要求和组织的结构现状均蕴含着刚性与弹性，此二维要素使两者的相互建构成为可能。需要说明的是，“互构论”的“互动”凸显的是技术结构和组织结构背后的行动者，其能动性是技术与组织得以相互建构的关键。也即是说，讨论两者互动的核心在于分析行动者而不是技术本身，技术仅是行动者互动的媒介，而其本质在于思考技术特质及应用问题。由此，理解“技术—组织”互构论需要把握三个关键要素，即技术的实践应用特质、组织结构的适配性、行动者的能动属性。

“技术—组织”互构论的提出，为揭示警务现代化改革中技术与组织的关系提供可操作的理论框架，依托“技术—组织”互动论来分析我国“情指行”一体化运行机制，能够发现公安工作所需技术的刚性（约束力）与弹性（可塑性）、公安机关组织本身的刚性（制度约束）与弹性（调整能力）、行动者的能动性（协调作用）共同影响机制运行。一是就技术层面而言，“情指行”业务系统的技术刚性反映为技术的标准化、流程化对公安机关组织运行产生的约束力，突出反映为多源数据融合的标准化体系、警情处置在系统中的过程留痕与可回溯管理；技术弹性则反映为“情指行”业务的场景化设计，根据警务活动的需求设计的特定工作模块或通过技术升级来适应治安防控、犯罪打击的需要，例如人工智能技术对疑似或重复警情的识别、情报信息的智能筛选分析、执法环节定制化移动警务终端的应用。二是就组织层面而言，“情指行”一体化运行机制的组织刚性体现为既有公安体制对技术应用的制度管束，例如机构层级设置、不同警种分工对情报研判、指挥调度、执法行动的职能限定性；组织弹性体现的是为适应“情指行”工作需要，公安机关内部职能部门进行的机构改革、结构调整，例如各地公安机关以情报指挥部门为龙头，整合警种部门资源手段，筹建“情指行”合成作战中心，按需入驻工作专班开展合成作战。三是就行动者层面来讲，受技术情境性和组织结构性的影响，行动者之间存在着复杂的互动关系。在行动者网络建构过程中，多元行动主体的能动性因主体利益和价值偏差催生行为分化的不确定性状态，导致制度实践中多元主体难免合力不足，而无法发挥行动者网络的整合力量。在“情指行”一体化运行机制中，以情报研判主体、指挥调度主体、执法行动主体为代表的警务人员，同样会因个体需求、主体认知、行动能力等方面的差异，导致机制运行分散性及内部不协调性的现象产生。

整体而言，“技术—组织”互构论对“情指行”一体化运行机制极富解释力。围绕技术与组织囊括的刚性和弹性要素，以及具体的“情指行”行动者，为科学解析公安机关基于大数据等技术构建的新型警务模式提供了理论框架。该理论恰恰契合了学界对“情指行”一体化运行机制学理回应的三种解释路径：技术赋能、组织变革和主体能力建设。据此，基于“技术—组织”互构论的实践指导性，以及“情指行”一体化运行机制这一研究对象的可解释性，结合技术、组织、行动者三维要素审视我国情报、指挥、行动何以兼容问题，进而科学分析情报研判、指挥调度、巡逻防控等方面呈现的基本事实，诠释“情指行”一体化运行机制在机制建设、资源整合、数据赋能等方面的现实问题，将有助于理解技术赋能与组织协同何以有效推动警务现代化改革和社会现代化治理转型。

二

“技术—组织”互构视域下“情指行”一体化运行机制现存问题

立足“技术—组织”互构关系的理论指引作用，结合本文对我国“情指行”一体化运行机制的调研情况来看，目前该机制在情报预警、警情处置、案件侦办、风险防范等方面展现出较好的适用性、实效性。然而，在机制实际运行环节，仍面临如表1所示的智能化、协同性、执行力等维度互构效果有限的问题。

（一）技术刚性约束与弹性适配的效用桎梏

1.技术刚性约束不足：标准缺位与智能赤字

在“情指行”一体化运行机制的技术刚性层面，其困境突出反映为“情指行”系统因标准化、结构化等方面的短板，对公安机关组织运行产生的强制性约束不足，主要可以从标准缺位与智能赤字两方面理解。

其一，缺少统一的“情指行”平台建设标准，诱发数据资源壁垒问题。目前来看，我国各地情报主导合成作战工作在情报主导、情指互动、各警种合成、全数据融合大框架下，存在着“百花齐放”的不同工作模式，由此产生服务于情报需求的大数据平台建设标准不统一、技术规范框架碎片化现象，不同地区公安机关之间在数据采集、存储、处理等方面的标准不一致，使得数据壁垒、系统封闭、操作兼容性差等现象普遍存在。公安机关借由系统建设的属地主导、警种自建的权限，使得技术应用很难具备跨域性、普适性，多种信息平台之间兼容性问题及各区域、警种之间数据壁垒难题难以解决。技术层面的难题最终导致警务情报工作碎片化现象显著，数据信息归集难度较大，致使支撑“情指行”一体化运行机制的前端公安基础信息采集及中后端数据智能化分析应用整合效率不高。

其二，“情指行”实战任务复杂性背景下的智能技术赤字，即服务于“情指行”一体化运行的系统“智慧度”不高，智能技术应用水平难以满足公安工作需要，阻碍了组织效能的发挥。为实现情报研判支撑指挥决策，需要智能分析中枢建设。然而，由于公安数据投喂不足、数据整合程度有限，导致智能化技术应用存在短板，相对缺乏能够自动分析相应警情的“情指行”预测模型。同时，现有算法模型无法有效支撑自动清洗无效数据，致使情报产出的智能化程度只能被称为“大数据加强版”，而在大多数情况下依然需要基于经验推断的人工分析，智能发现线索、深度研判情报的能力较弱，难以有效挖掘情报背后潜藏的关联信息及趋势性特征。甚至在许多情况下，需依赖人力研判剔除无效数据，人力逐行逐字采集录入、建立数据标签，这无疑加剧了民警的负担，也反映出智能化生成的情报产品实战性不强、实用价值不高，难以精准支撑一线决策与行动。特别是在先进技术装备层面，存在过度依赖视频监控的普遍现象，当面临部分区域视频监控尚未覆盖或设备故障问题时，其他数据资源关联的技术手段支撑不够，联勤指挥、可视化指挥往往难以实现，导致指挥与行动之间的衔接断裂。

2.技术弹性调试受限：外源依赖与效能遮蔽

在刚性之外，“技术—组织”互构论中亦存在技术弹性特征。技术弹性的内涵在于技术应用对组织的适应空间，体现的是在组织既有结构框架内，技术结构弹性于可调试范围内能够多大程度上保持组织原结构，直接指向为技术允许通过定制、参数调整或二次开发适应组织既有结构的能力，该能力因内生性技术和外源性技术而存在弹性差异。但从本文调研反馈的情况来看，我国公安机关普遍面临着“情指行”所需技术应用对组织的适应空间狭窄，许多情况下技术无法适应警务工作的现实需要，导致机制运行被技术的弹性不足所裹挟。

其一，外源性技术主导的应用格局动态适应能力不足。“情指行”一体化系统主要依赖于分层集成的技术架构，其平台建设由公安机关通过发布项目采购招标公告、具备承担和实施指定项目能力的技术公司投标承建的方式进行。尽管公安机关在招标公告中通过采购清单及技术参数，对硬件设施、业务支撑成品软件、定制化软件开发等内容有明确要求，但技术系统的研发应用具备外源性，公安机关并不掌握“情指行”系统的核心结构，也不具备对其进行结构调整或升级改造的能力。而技术系统建设更侧重于系统存在的“可用性”而非服务实战的“有用性”“好用性”，导致“情指行”系统的建设难以满足基层公安机关的实际需求。

其二，技术系统为基层减压的实战化效能被遮蔽。在当前公安机关积极推进警务系统智能化建设和系统更新换代的背景下，警务操作系统繁多，时常面临旧有系统无法抛弃、新进系统无法达到所需效果的情况。由于不同技术公司研发的新系统频出，多种警务系统的重复建设不仅增加了公安工作成本，而且会增加民警的工作量，导致基层民警在日常工作中需要兼顾纷繁多样的警务系统、操作平台。同时，许多系统设计并不符合“情指行”实际需要，技术并未为基层公安机关减负，警务技术开发应用悬浮于组织的困境反而造成了“技术增负”的异化现象。此外，正因“情指行”一体化平台建设中运用的技术并非内源性技术，即便后期技术公司会进行软件产品的维保、更新升级相关服务，但在警务环境变化或工作需求波动时依然无法满足及时调整、资源优化分配的需要，最终造成应有的技术弹性异化为“效能遮蔽”现象。

（二）组织刚性制约与弹性调整的机制滞缓

1.组织刚性制约阻塞：事权不清与认知惰性

组织刚性强调组织结构对技术应用的限定问题，组织自身的属性对技术应用形成的结构性限制。科层制的组织结构刚性通常具有一些共性特征，包括对组织内部规则的严格遵循、严谨的组织制度、沟通渠道依赖于从上到下的指示与从下到上的汇报这一正式机制、权力的绝对中心在组织的最高端。这些特征深刻影响着公安工作的开展，较为典型的是既有科层制、部门壁垒的存在可能抵制信息技术嵌入，技术应用则需要因组织的结构刚性而被调整改造。就“情指行”一体化运行机制的组织刚性制约而言，突出反映在事权不清与认知惰性两个方面。

其一，机制运行事权安排不合理。由于技术应用会对现行公安工作的职权配置产生冲击，“情指行”一体化必然需要重新定义不同层级、不同部门的职权。然而，实务工作反映出的是情指中心与组成警种部门之间职责划分不明，且鉴于情指中心在机制运行中重在发挥统筹协调作用，大多数情况下并没有多少直接获取情报的能力，导致“情指行”具体运行环节时常遇到警务权限、数据共享管控的限制。在许多情况下，基层公安机关对情报信息面临无法核查、无权核查的窘境，由此引发公安工作面临“有操作权限的无工作压力，有工作压力的无操作权限”的问题，致使情报、指挥与行动之间联动受阻。

其二，受公安机关制度惯性和组织文化保守的影响，“情指行”一体化运行机制的实际情况与预期目标仍存在一定差距。公安机关民警对“情指行”一体化运行机制的关联技术应用、具体运作程式存在认知惰性，许多情况下警务活动习惯性沿袭传统工作模式，并形成路径依赖，导致传统警务思维与新型机制产生结构性错位。面对旧工作思路与新运行机制的不匹配形势，尽管“情指行”一体化运行机制出台诸多预案，但是在实战警情处置环节，具体“情指行”工作仍然按照旧有的习惯行事，最终在“制度惯性—认知惰性—行为固化”的关系传导链条下，呈现出组织权力网络中的部分警务人员，运用非正式抵制策略阻却技术融入组织结构变革进程的局面。

2.组织弹性调整迟滞：形式与流程再造失能

在组织层面，组织弹性作为组织发展进程中的关键要素，其本质属性反映为组织遭受到内外部因素的干扰、压力、冲击等情况后，能够恢复、复原原始运行状态或超越原始运行状态的良性性能。有学者从形式再造和流程再造的空间大小来理解技术介入背景下的组织弹性，面对“情指行”一体化运行机制催生的技术变革，“形式再造—流程再造”的理论分析框架对该机制中公安机关的组织弹性亦具有现象解释力。

其一，就机制运行的形式再造而言，自上而下的“情指行”工作程式未能有效契合警务实战需求，偏离了以组织形式重构服务公安实战的重要目标。按照“党委领导、部级抓总、省级主责、市县主战、派出所主防”的思路，“情指行”一体化运行机制本应该坚持的“分层分类”“合成作战”工作原则，但实际却面临组织执行梗阻。一是人员配置结构性失衡。“情指行”一体化运行机制在组织模块方面人员配置不合理，有些公安机关配置情报、指挥、行动三类人员的占比甚至呈现3：5：2的非正常现象。二是合成作战权能虚化。由于公安机关不同警种部门的情报、指挥、行动过程自成体系，“情指行”合成作战中心往往希冀所需警种让渡部分技术手段和资源。尽管公安机关会成立“情指行”一体化工作专班，力图以高质量的情报服务基层工作，然而合成作战中心更偏向于一种协调机构，而非专业化的警种部门，其组成人员并非完全归属中心管理，入职的警务人员仍然对原归属部门负责，不同警种部门之间相互掣肘、部门联而不动等情况，导致一体化合成作战效能减损的现象时有发生。此外，部门警种受本位主义及部门整体绩效考核导向的影响，“情指行”合成作战中心的定位略显尴尬。部分警种在机制推进、中心建设过程中存在既定职能弱化隐忧，易引发与情指中心的协同障碍或产生矛盾，在组织整合与队伍认同之间出现“中心融合、人心不合”的张力。三是情报流转机制异化。机制运行的形式再造需要面对“大水漫灌式”的情报信息输送模式所造成的“情报积压”难题，即上级公安机关不论警情事件性质何如、案件大小，仍会不加区分地推送至基层公安机关，致使一线情报过载、派出所全能化问题突出。而且实践环节上级部门频繁要求基层公安机关上报数据、提交报告，基层公安机关所期待的为基层实战提供服务与支撑的一体化机制设计，并未从根本上改变传统的警务形式，反而成为增负基层工作量的模式工具。

其二，就机制运行的流程再造而言，其所要解决的跨部门数据共享不畅、机构间协同机制僵化等系统性堵点，在实际工作中并未得到真正疏通。在情报主导警务理念指引下，情报不仅要打破部门壁垒，还要实现各级共享，不能让情指中心、基层所队开展相关工作时成为“睁眼瞎”。尽管公安机关努力推进内部各警种之间的情报信息共享，但各地方、各警种部门之间的警务流程壁垒依然存在，在数据安全背景下，许多行之有效的共享数据被暂停或被层层设卡。工作管理流程仍遵循传统的“信息采集—层级上报—部门协商—指令下达”的机械串联模式，流程运行极易导致时滞效应与信息耗散。在本文调研中亦反映出一些民警对警种部门协同并不看好的情况，因为公安系统不同警种之间掣肘消耗问题，哪怕许多地方已经建成了“情指行”合成作战中心，但却难以真正解决情报研判、指挥机制运行不畅等问题。而更多强调不同部门人员的派驻，面临在需要处理的警务工作时，受限于权限问题，派驻人员仍然需要回到本部门进行信息查询检索等工作，随后再回到合成作战中心进行研判分析，这无疑阻碍了“情指行”一体化运行机制的正常运转，以至于组织内部出现“协调与外部单位的合作关系比协调公安机关内部关系容易得多”的主体性认知反馈。需要说明的是，“情指行”一体化运行机制的外部协同不力现象亦不容忽视。由于机制运行需要对社情、警情、案情等各类情报信息全面搜集研判，为此，部分地方公安机关要求基层公安机关摸排特殊群体信息，此种服务于情报搜集的工作流程，或许能够在摸排之外通过强化外部协同的方式，构建公安机关与其他政府部门、企事业单位等主体之间的情报信息协作机制，以克服情报信息协作机制不畅、难以做到及时精准预警的问题。

（三）行动者的能动性驱动乏力

除“技术—组织”互构论视域下“情指行”一体化运行机制面临的刚性与弹性问题之外，亦不能忽视技术应用与组织架构所依赖的行动者要素。无论是技术对组织结构的建构，还是组织对技术框架的定制，都不能脱离具体操作应用技术的主体。也即是说，技术结构并非独立于主体能动性之外的存在，而是在使用者于特定条件下以特定方式与特定技术的反复且情境化的互动中递归产生的。由此而言，论析“情指行”一体化运行机制环节技术何以应用及组织何以接纳的过程，需将之与特定的行动者进行关联分析。但当前我国“情指行”一体化运行机制面临着显著的行动者能动性驱动乏力的问题。

从其缘由来讲，该机制的动议、制度设计、运作程式对现代警务情境形塑大有裨益，但“情指行”的联动对警务人员能力要求较高，特别是对民警而言，要求其具备精通电脑操作、灵活分析数据、通晓一线执法等多种能力，越来越高的要求使得一人多岗，造成“情指行”运转环节个体胜任力与岗位要求的结构性失配，基层民警的能动性驱动乏力自然也就不难理解。而且在机制运行环节，上级公安机关的情指能力并未给一线民警减负，情报与指挥、指挥与行动之间衔接不畅的问题，无疑加剧了“情指行”联动环节行动者主体协同认知负载超限的情况。例如，在本文调研中反映出的情指中心情报研判存在滞后性、时效性低，指挥结构设置不合理、指挥调度权限不明确、指挥调度效能不高，公安机关不同警种之间的内部阻隔造成指挥到行动的链条有时仍不够短平快等问题。尽管公安决策活动中的情报跟踪服务、决策后的信息反馈服务是公安决策情报服务的重要阶段，但是某些时候存在警情反馈重复化的现象，指挥人员在指挥环节容易忽视一线民警执法行动的实际情况，无效指挥过多，过于追求警情反馈的及时性，而罔顾了行动处置的有效性。在一线民警处警过程中，甚至存在指挥人员为自身免责，个别警情多次要求民警反馈，由此加剧基层警力不足的问题，在一定程度上弱化了一线民警的积极性。

综上所述，由于在“技术—组织”互构进程中，以大数据、人工智能为代表的新一代信息技术的应用，并未有效催生我国“情指行”一体化运行机制的结构转型。该机制运行依赖的管理者、执行者、专业技术支撑者之间的联动不畅，致使情报、指挥、行动之间的“供给—需求”不匹配，“情指行”一体化运行机制中不同行动者角色的主体能动性、有效参与度很难满足实战需要。

三

“技术—组织”互构视域下“情指行”一体化运行机制优化方案

在深入剖析“情指行”一体化运行机制所面临的问题之后，为确保因应策略能够切合“情指行”一体化运行机制的底层逻辑，且兼顾“技术—组织”互构论涵盖的关键要素，本文试图依循“技术赋能升级—组织适配调整—行动者网络重塑”的三分法来构建系统性方案，以实现技术结构与组织形态在公安工作现代化进程中的动态平衡。

（一）技术赋能升级：“情指行”一体化运行机制的技术应用情景形塑

1.构建技术标准体系与智能系统基座以强化技术约束力

技术刚性强调技术在助力组织目标设定能否达成、如何达成过程中彰显的重要性，对组织运行重要性越强的技术，因其自身的关键程度，越需要组织在结构设计方面服从于技术应用诉求。“情指行”一体化运行机制面临的技术刚性约束不足问题，整体反映出机制运行中的技术工具选择、数字平台建设的赋能缺陷，新兴技术发展和智慧警务改革没有激发出应有的公安效能。为促进技术应用支撑“情指行”一体化运行机制的可行性，需要加强技术对组织结构的刚性约束。

其一，构建涵盖以多警种、多层级警务人员及技术研发人员为代表的，多元主体参与的“情指行”平台建设技术标准选择机制，重点解决多元主体异质偏好与统一标准之间耦合难题，以系统融合提高信息共享的兼容性和效率。结合域外经验来看，改进情报共享机制的最优解在于各警种部门采用统一的情报信息平台，以增强系统间的兼容性。例如，英国的警察国家数据库是唯一能够提供跨系统信息访问权限的数据互通平台，支持在多个原本相互独立的情报数据系统中对同一问题进行综合查询与分析。鉴于我国目前的“情指行”应用系统建设往往由市县自主推进的情况，为保证平台建设技术标准的统一性与兼容性，这种技术标准最好能够实现跨地区甚至全国范围内的规范化格式，或者说至少要从省级公安机关层面出发，形成涵盖不同业务警种、基层公安机关代表、技术公司、高校专家的技术标准协商机制，建立健全“需求—能力”映射矩阵指引下的技术选型和资源配置标准。同时，兼顾不同警种部门场景化标准细化与落地需要，以解决技术系统建设数据元、接口协议、算法模型、密码安全要求等标准问题，让“情指行”一体化平台使用过程中少出现缺陷，避免警务应用场景无序开发、警务数据结构多元异化等现象导致的“情指行”数据实际可用性不足的情况产生。

其二，遵循包容性理念，推动“情指行”平台成为开放共享的智能化生态系统。在长期的发展中，公安信息系统建设始终采用多层体系技术架构的方式，但随着大数据、云计算等新技术的出现，传统架构方式可扩展性不强、集约共享性不彻底、合成联动存在障碍等问题已经凸显。为整合分散的技术系统、破除信息技术垄断与平台建设封闭困境，应在确保数据安全和隐私保护的前提下，建立标准规范的警务数据共享交换机制和智慧警务综合应用平台研发机制，根据公安机关情报共享、指令处置中的职责分工，加强对分散在不同警种部门的数据资源和技术系统的有效整合，利用安全、高效的数据交换平台、信息整合联动平台，促进技术系统功能的集成对接，以自有数据与社会数据支撑算法模型研发、智能分析中枢建设为情报决策提供支撑。

2.建立效能评估机制与弹性技术框架以提升技术适应性

技术作为推动智慧警务建设的重要引擎，公安机关需要建立更加灵活和高效的技术规范框架，以确保技术的应用能够真正服务于社会治理与公共利益。面对“情指行”技术适配有限所造成的技术嵌入浅层化、数据治理碎片化、系统适配低度化等现象，应强化“情指行”一体化运行机制的技术弹性，以发挥“技术—组织”互构理论中技术弹性的作用。

其一，建立“情指行”一体化运行机制技术应用的效能评估体系。考虑到即便是完全可数字化、标准化的警务场景，技术赋能依然存有本体限度，因此，应允许“情指行”运行环节的警务人员、技术公司、社会公众等相关主体，对“情报研判、指挥决策、行动执行”相关技术应用效能进行评估，全面评估技术应用对“情指行”一体化运行机制的支撑效果，特别是将基层民警、系统研发者之外的他方技术机构、与机制运行关联的普通民众的体验匹配度和服务满意度等价值理性指标纳入技术考核范畴，建立基层公安机关需求反向驱动技术优化的反馈机制，倒逼技术提供者突破“纯粹经济利益至上”的设计惯性、系统建设决策者摒弃“政绩观念偏差”的部署习性。通过持续监测和评估，及时发现问题并调整策略，保持“情指行”相关机制应用的现实可用性、主体友好性。

其二，通过提升技术应用的动态适应能力，构建“情指行”一体化运行机制所需技术的弹性化设计框架。该框架在调整优化既有外源性技术主导的“情指行”系统建设格局下，审慎选用具有高可用性、高扩展性、高兼容性的技术，以支持复杂性警务环境、动态化警务需求，增强业务模块、数据模块、应用及服务模块和平台技术模块的场景适应性。同时，融合基层民警的实战经验、本地化的业务流程需要等要素对内源性技术建构的影响力，搭建满足日常警务工作需求的技术平台整体框架。将“情指行”业务需求提炼为功能需求，在纵观全局业务的基础上，把控好需求全景、特定职责等问题，避免“情指行”一体化运行机制依赖的技术成为仅仅服务于量化考核刚性目标的工具，以提升技术应用的动态适应能力和基层减压效果。

（二）组织适配调整：“情指行”一体化运行机制的科层组织生态变革

1.推动权责重构与文化转型双轨并进以破解组织刚性困境

“技术—组织”的互构范式在强调技术赋能之余，亦要关注组织何以聚能，以释放数字背景下智慧警务的技术治理效能，推动公安机关组织与技术的匹配度。由此，面对“情指行”一体化运行机制组织层面的刚性困境，应优化公安机关科层组织的任务执行方式和职业文化需要，以兼容技术内化的进程。

其一，优化“情指行”一体化运行机制中不同流程的事权安排和权责框架，以纾解上级公安机关对基层公安机关造成的资源配置“挤出效应”。“情指行”机制事权安排不合理与警务权限、数据共享管控限制问题，其内涵在于公安机关组织内部存在着权力介入的“制度性挤出效应”。而权力部门（权威）的强力介入与特殊目标属性的存在，则进一步引发“强挤出效应”，挤压其他本来可以发挥作用主体的参与热情和空间。而且当“挤出效应”发生时，外部选择性激励（如奖励表彰、制裁惩戒）并不会发生组织期待的效果，反而可能会替代或削弱个体的内在动机，导致个体对活动的兴趣和参与度下降。在“情指行”一体化运行机制中，该效应反映为情报、指挥与行动不同主体之间的操作权限与办案需求不匹配，容易导致基层公安机关参与“情指行”合成作战的内在动机被挤出。由此，应对警情进行分类分级授权，重新划分情报研判、指挥决策、行动执行等环节的事权，进一步明确各级公安机关在不同业务场景下的权限范围，赋予基层公安机关在情报信息工作方面更多的自主权，允许基层公安机关拥有决定“情指行”一体化技术运用程度和边界的权力。因为一旦技术嵌入刺破基层治理能力边界，就可能引发治理超载问题，当基层工作者疲于应付各类数字化考核、忙于回应数字平台中各种“无效诉求”，缺乏精力处理日常工作事务时，就会偏离技术赋能的本意。此外，需建立“情指行”一体化运行机制关联各方的权责清单，以消除上级公安机关对基层公安机关的警务工作负荷转嫁。同时，强化对情报研判、指挥调度环节警务人员的监督与问责机制，确保其行为符合组织内部相关规定，减少一线执法人员的担忧，以此释放基层公安机关的警务资源配置空间，使其能够将基层警力和资源聚焦于提升行动执行的正向效能。

其二，推动公安机关组织文化变革，设计配套激励机制。由于警务创新受到其运行的机构文化、组织结构和社会环境的塑造、改变或阻碍，不同警种（如负责情报分析、信息技术、巡逻防控等工作的人员）之间存在不同的职业文化，这些文化在情报主导警务实践中可能会相互冲突，以至信息共享远未达到应有水平。因此，应深化促进“情指行”一体化运行机制相关理念的渗透，逐步改变组织内部对该机制的认知框架，通过降低组织运行环节技术嵌入的“心理成本”，消解警务人员对机制推行、技术应用的抵触情绪，突破对公安工作数字化转型的认知障碍，推动公安机关“制度惯性”向“机制创生”“技术自觉”演进。同时，辅以弹性考核、容错机制等激励机制降低组织刚性，激励警务人员参与技术调适，特别是吸纳基层民警积极参与“情指行”新技术应用与模式创新，允许基层公安机关在可控范围内调整技术应用方式。

2.深化组织形式重构与流程体系创新以实现内外协同闭环

弹性彰显的是系统在面对内部和外部变化时，能够维持其功能与结构稳定性的能力，当特定挑战的发生概率及其具体细节难以判断时，提升系统的弹性是一种合理且有效的应对策略。至于组织弹性，其代表着组织自身的潜力，即通过结构调整、流程再造等方式适应技术要求的“抗冲击性”与“自适应”潜力。为确保“技术—组织”互构视域下“情指行”一体化运行机制的整体性，在完成技术赋能体系构建的基础上，还需同步推进组织形态的弹性化重构。

其一，“情指行”一体化运行机制催生的组织形式再造，需突破层级固化与功能割裂，坚持组织弹性是“系统能变”的属性，增强技术与组织形态的动态适配。将“情指行”系统拆解为具有独立功能的模块，允许公安机关根据警情类型、警力配置按需调用或组合模块。同时，辅以人岗智能匹配制度进行警力资源动态调整管理，依托智慧政工等系统，建立情报研判、指挥决策、行动执行等功能区警力需求测算智能化模块，科学评估各功能区运行单元用警需求，避免警力资源的“一刀切”式配置与上层警力过度拥挤现象。通过弹性权力分配，打破传统科层制的“中心融合、人心不合”困局，缓解“以案件为中心”的考核导向对技术应用的抑制，实现技术赋能与组织弹性的平衡。

其二，推动“情指行”一体化运行机制的“机械串联”向“智能闭环”转型，实现“情指行”流程的敏捷化与开放性。从前文所分析的“情指行”一体化运行机制的流程再造问题，以及情报主导警务长期的实践效果来看，在既定的公安机关组织框架内，面对公安机关组织内部资源的整合有限，且与外部单位协同不足的情况下，需通过维度升格、组织再造的方式优化制度适配性，以更高维度的制度设计来提升“情指行”一体化运行机制的组织弹性。具体而言，通过建立跨部门数据共享协议与联合行动机制，将政府其他部门纳入“情指行”协作网络，破解“情报积压”与“信息耗散”，改善组织弹性适配有限的窘境。例如，湖北省武汉市公安机关将“情指行”一体化纳入党政工程，推动公安机关“小闭环”向党委政府“大闭环”拓展，按照“最高标准、最高权限、最高密级”，组建市公安局“情指行”一体化专班，并发挥联动优势，加强与检法、信访等部门会商，警校联创，以提升协同破题的能力。

（三）行动者网络重塑：“情指行”链路中警务人员技能经验的在场路径

新技术的应用可以促使组织结构变革，技术得以赋能亦需要组织调试，两者正是在相互建构过程中实现彼此适配。但是，技术自身具有一定的封闭性和排斥性，组织活动中的业务技术与管理技术并不总能发挥相互促进的功能，两者甚至会出现冲突，分别掌握不同技术的主体会运用自己所学的技术去约束和限制掌握另一种技术的主体。这也正是情报主导警务有别于传统警务实践，所要竭力规避的问题。学界将情报主导警务理解为以跨组织职能整合为基础，通过信息共享与分析驱动的主动警务模式，在此基础上进一步归纳出该模式有别于传统警务实践的显著特征，这些特征有两点与行动者要素息息相关。一是要求必须对机构内部人员进行情报与信息共享相关职能的系统培训，以便其准确理解情报与信息共享的功能及角色；二是在信息来源（其他机构、社区、企业等）、情报生产者（分析人员）、情报使用者（高级官员、一线警员及其他执法机构）之间，应建立常规且稳定的信息沟通机制。由此，在“技术—组织”互构情境下，技术结构和组织结构背后的行动者就成为“情指行”链路的关键，确保行动者的技能经验在场是“情指行”一体化运行机制的核心要素。

其一，面对“情指行”运转环节个体胜任力与岗位要求的结构性失配，一方面要注重培养“技术—业务”复合型人才的公安队伍，提升基层民警的技术操作水平和专业能力素养。因为情报分析及研判的产品往往受制于情报人员的分析技术、能力、经验和素质，而情报人员极尽可能地接近前沿技术就显得尤为重要。由此，针对“情指行”一体化运行机制的需要，应培养在掌握“情指行”系统基础操作业务基础上，能够灵活运用相关技术、处理数据的情报研判人才，切实提高警务人员情报工作能力水平。例如，以“情报研判师”“数据分析师”的“双师”队伍建设为契机，锚定情报研判和数据分析两大重要领域，助推情指方面人才建设，以强化情指牵引力。同时，依托人员轮岗制度，加强综合情报部门民警与各专业警种民警之间的沟通交流，维持警务人员知识与技能的连续性、融贯性，解决一体化运行中的人才短板问题。另一方面，需要解除技术与组织刚性对基层民警的“工具理性”束缚，例如减少不必要的数据录入和报告提交等工作，激发基层民警根据警务情境灵活调整策略的能力，以确保基层民警能够专注于实战工作。

其二，就联动环节主体协同认知负载超限而言，“多线指挥、警令不畅”及“情指行”联动模式难以有效贯通，成为当前“情指行”一体化运行机制的严重困扰因素。这也反映出不同行动者主体间关系对情报主导警务策略实施的影响，情报生命周期流程依赖于组织内部及组织之间的信息流转畅通，然而情报人员与执法人员之间的不信任，容易导致信息共享和合作受限。因此，需要明确不同警务人员各自的角色和职责、减少角色模糊，避免组织科层制对警务人员的刚性压制，从而强化“情报—指挥—行动”线性流程中行动者对技术应用的接受度，特别是弥合情报研判、指挥调度低质低效对基层民警参与感的割裂。通过扁平化、精准性指挥与跨警种协作增强行动者的主体性，推动部分警务人员将机制运转、技术应用视为“部门任务”的认知转变为组织“共同行动”理念，增强不同环节行动者对“情指行”一体化运行机制的认同感，警惕基层民警完全沦为“执行终端”而非机制运行的“共构主体”。同时，考虑人工智能技术对组织运行效能的感知度，可依托人机协同的智能化方案，在“情指行”系统中融入情感计算技术，及时识别“情指行”链路中不同环节警务人员的情绪状态并动态调整任务分配。

结 语

以技术驱动公安工作创新发展已成为共识和趋势，“情指行”一体化运行机制作为推进“专业+机制+大数据”新型警务运行模式建设的重要举措，更是推进公安工作现代化进程中一项复杂的系统性变革。本文选择以“技术—组织”互构论为基础对“情指行”一体化运行机制展开的分析，仅反映为从学科交叉视角进行的理论探讨，但该机制在具体建设运行环节仍有不少关键问题需要解决。这不仅源于在本文实证调研过程中切身感受到的技术信息壁垒、组织职能交叉、警务资源配置失衡、主体认知偏差等一系列“情指行”联动困境，而且与公安机关组织机构存在的职能界限模糊、权责不明、机构繁多、合成意识淡薄等宏观层面的体制性、机制性、保障性问题息息相关。在全国公安机关大力推进现代警务运行机制改革创新背景下，如何立足不同地域、层级公安机关属地管辖范围内的差异化实战需要，推进情报研判、指挥调度、舆情导控、技术支撑等若干工作的有序开展，确保“情指行”一体化运行机制在公安实战环节能够“用得上、用得好”，其既需要进一步优化顶层设计，也需要充分考虑公安机关的属地形势。当然，对顶层设计的系统性谋划、公安属地形势的针对性论证也是本文研究的局限所在，针对这两方面的考量，直接关乎着“情指行”一体化运行机制的目标达成度。未来的研究需在技术赋能、机制创新、组织优化等多维度持续突破，从而为提升公安机关新质战斗力、推进公安工作现代化提供坚实支撑。

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《中国刑警学院学报》2026年第3期目录

【刑事科学技术研究】

1.赤足迹足型特征在4种运动状态的稳定性研究

孙凯、曲富平、吴姿颖

【信息技术与网络安全研究】

2.基于轻量级层级门控网络的深度伪造音频检测

张非凡、张红兵、陈鹏泽

【犯罪学与犯罪侦查研究】

3.侦查中AI过度依赖的风险与规制

胡向阳、官畅

【国家安全与反恐研究】

4.国家安全问题界定的逻辑框架与实践展开

——国家利益、威胁认知、安全议程化

武旭强

5.从“维护安全”到“塑造安全”：暴力形态演变下的社会安全治理转向

张学文

6.技术禀赋视域下网络恐怖袭击的演变、挑战与规制

刘展鹏

7.德国反恐数据挖掘的利益考量与边界限定

——以联邦宪法法院违宪裁判为中心

马振东

【刑事法律研究】

8.大数据时代间谍行为嬗变的刑法应对

陈京春、罗紫泠

9.刑事涉案虚拟货币司法定性及处置程序

黎晓露

10.数字时代持有儿童色情制品行为的刑法应对——以《联合国打击网络犯罪公约》为视角

张民兴

【治安治理与公安管理研究】

11. “技术—组织”互构式驱动：“情指行”一体化运行机制样态解构与优化策略

胡翔、张旭

《中国刑警学院学报》（双月刊，国内统一连续出版物号：CN21-1310/N；国际标准连续出版物号：ISSN2095-7939）1983年创刊，是我国公安高等院校的第一本学报。由中华人民共和国公安部主管，中国刑事警察学院主办，以反映和介绍公安学、公安技术、国家安全学、法医学和刑事法律研究成果为主要理论特色，面向国内外公开发行。

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责任编辑 | 王一竹

审核人员 | 孙妹 宋思婕

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