张明等：用好新型政策性金融工具

张明 中国社科院世经政所副所长

王喆 国家金融与发展实验室研究员

本文转载自9月16日《学习时报》。

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政策性金融工具是由政府主导或支持，通过政策性金融机构运作，引导资金流向经济社会发展的重点领域和薄弱环节的创新金融工具，具有政策性与商业性相结合、财政政策与货币政策相协同的鲜明特征。今年《政府工作报告》提出，发行新型政策性金融工具8000亿元，带动更多社会资本参与投资。7月30日中央政治局会议强调，优化实施财政金融协同促内需政策，为进一步发挥新型政策性金融工具作用指明了方向。9月初，新一轮新型政策性金融工具已经开始投放，预计8000亿元的工具能够撬动8万亿元到11万亿元的总投资。

新型政策性金融工具的功能定位

从本质上讲，政策性金融工具是“用金融手段来实现政策目标”，介于政策性金融与商业性金融的中间地带，是“政策引导+市场协同”的典型代表，有助于同时克服市场失灵与政府资源配置低效的问题。从2015年8000亿元专项建设基金，到2022年7400亿元政策性开发性金融工具，再到2025年5000亿元新型政策性金融工具，尽管政策性金融工具的名称和具体安排有所变化，但政策逻辑一以贯之，功能定位也逐步清晰。新型政策性金融工具兼具双重目标，既要努力扩大有效投资，也着力于推动结构调整，为高质量发展注入新动能。

充实项目资本金、扩大有效投资的重要抓手。重大项目建设通常具有投资规模大、建设周期长、外部效益高等特点，往往面临项目资本金缺口、市场化融资不足和财政金融衔接不畅等问题。新型政策性金融工具通过股权投资、股东借款等方式补充项目资本金，能够改善项目融资结构，撬动银行信贷和各类社会资本参与，使政策支持更好转化为有效投资。与地方政府专项债相比，政策性金融工具坚持“自主决策、自负盈亏、自担风险”，无需地方政府兜底偿还，且可用作项目资本金的比例更高。

深化财政金融协同的重要纽带。政策性金融工具的长期限、低成本特征，是政策性银行发债、结构性货币政策支持与财政资金补贴共同发力的结果。具有“准财政性”的政策性银行在政策性金融工具中扮演主导角色；兼具总量与结构功能的抵押补充贷款（PSL）提供流动性支持；财政贴息直接降低了资金成本。这种财政金融的协同方式放大了金融资金的规模化、专业化和市场化优势，也强化了财政资金的政策引导和风险分担功能，有助于缓解地方政府债务压力、增强商业金融机构信心。作为立足中国具体国情的财政金融协同创新，这一实践也为其他新兴市场和发展中国家提供了中国方案。

稳增长与调结构的重要支撑。一般来说，政策性金融工具的出台时机，与固定资产投资增速下行、地方政府债务压力上升有关。政策性金融工具通过支持基础设施等重点领域投资，充分发挥“及时雨”和“稳定器”的作用，成为经济下行压力较大时期逆周期调节的创新方式。此外，政策性金融工具兼具逆周期稳增长和跨周期调结构功能。2015年的专项建设基金与2022年的政策性开发性金融工具侧重传统基建稳增长，而2025年新型政策性金融工具则在扩大有效投资的同时，引导资金流向数字经济、人工智能、消费基础设施、绿色低碳转型等重点领域，为经济高质量发展注入持续动能。

用好新型政策性金融工具面临的现实挑战

迄今为止，政策性金融工具的实施在项目筛选、资金投放、投后管理与央地协调等方面仍面临一些问题与挑战。

一是项目筛选能力和储备质量有待提高。政策性金融工具投放速度快、政策时效性强，对项目成熟度提出较高要求。个别地方项目储备不足，存在“凑数申报”现象，导致部分项目投资回报率低于预期。政策性金融机构较多依赖地方政府报送的白名单，政银企之间存在信息不对称，个别地方可能夸大项目收益、淡化项目风险，部分企业资质不符合授信条件。加之不同地区、不同银行对筛选标准的理解与执行存在差异，有的项目质量参差不齐。

二是资金投放和项目执行仍有堵点。在地方政府债务压力较大的背景下，政策性金融工具的配套资金落实存在困难，影响项目按计划实施。部分项目即使资金到位，也因土地指标、环评能评等要素保障不足、前期工作不扎实而无法及时开工，导致资金闲置或使用效率偏低。各地项目管理能力差异显著，有的中西部地区的项目进度滞后于东部地区。

三是投后管理与风险防控尚不健全。部分项目单位信息报送不及时、不完整，制约金融机构动态掌握项目进展和资金使用情况。不少项目缺乏完善的风险预警指标体系，风险识别、预警和处置较为滞后。

四是央地协调和政策组合仍需统筹。中央层面强调以政策性金融工具支持重大战略和重点项目，但地方在项目储备、财政配套、要素保障和风险承担等方面差异较大，统一政策要求与地方条件、实际需求之间仍有落差。此外，政策性开发性金融工具与专项债、超长期特别国债等政策工具之间衔接不足，部分地区存在多头申报、重复支持或资金统筹不足等问题，政策合力尚未充分发挥。

进一步发挥新型政策性金融工具作用的路径

“十五五”时期进一步发挥新型政策性金融工具作用，对于提高政府投资效益、扩大有效投资、促进经济高质量发展具有重要意义。

健全常态化制度保障和运行机制。推动政策性金融工具由应急政策工具向常态化、转型赋能工具转变。研究制定专门的法律法规，统一工具名称与性质界定，明确其法律地位与运作规则；建立动态调整机制和跨部门协调机制，探索建立跨部门的协调委员会，根据经济形势调整支持领域和额度分配；完善激励约束和评估反馈机制，提升投资综合效益。

平衡稳增长与调结构的双重目标。统筹短期稳增长与长期调结构目标，协调逆周期调节与跨周期调节的关系。未来项目投放既要发挥扩大有效投资、提振内需作用，也要紧扣国家重大战略和“十五五”规划重点任务，逐步提高绿色发展、数字经济、高端制造等新质生产力领域支持比重，并兼顾基础设施补短板、民生改善和区域协调发展需要，注重投资的长期效益和可持续性。

推动多元资金和政策组合协同发力。坚持市场化运作，探索优先股与可转债等多元投资方式，引入社保基金、保险资金等长期资本，逐步提高社会资本参与比例；厘清政策性金融工具与超长期特别国债、中央预算内投资、专项债、产业投资基金等工具的差异化定位，既与财政资金形成合力，又与商业银行贷款、产业资本和社会资本有效衔接。

完善项目全生命周期管理。项目前期建立动态更新的优质项目储备库，建立市场化项目筛选体系，引入第三方评估机构，减少行政干预。项目申报要严格把关，及时对项目开展可行性评估、初步设计、初步概算等前期工作，根据项目实际优化开工时序。项目建设要加强地方项目管理培训、要素保障和资金穿透式监管。项目投后将项目投资回报率、就业带动、环境影响等因素纳入考核体系，探索REITs、资产证券化等市场化退出方式。

加强风险防控和信息披露。守住不新增隐性债务的底线，明确禁止“明股实债”和政府兜底承诺。加强责任约束，对违规挪用资金、虚假包装项目、形成新增隐性债务的行为严肃追责问责。建立政府、金融机构、企业等多方风险分担机制，运用保险、担保、证券化等方式分散风险。依托数字化手段建立智能风控和动态监测系统，定期公开资金使用和项目进展等信息，提高项目透明度。