英国优化学位管理应对需求“降温”

　　英国国家审计署今年4月发布专项审计报告《应对学校学位需求变化》（以下简称《报告》）。监测数据显示，2018—2019学年至2024—2025学年，英国公立小学学位需求累计下降3%，空置学位占比从10%升至14%。根据2025—2030年预测数据，小学在校生规模将进一步下降7%，中学学位需求预计从2026年起进入持续下行区间。

　　从保障学位供给转向应对学位过剩，是当前英国教育部面临的现实难题。《报告》提出，由于既往政策惯性，英国教育部尚未建立起清晰、系统的政策框架支撑地方政府应对学生人数下降、空置学位攀升的新问题，且地方政府在协调学院制学校缩减招生规模方面法定权限不足，地方政府、学院信托机构与学校三方协作缺乏强制性制度约束，协同效率偏低。

　　为此，《报告》梳理了英国学位需求管理的职责体系、学生人数变化趋势及其对学校财务运行和教育质量的影响，分析了英国教育部对学生人数变化及学位配置现状的认知程度与数据支撑能力，评估了英国教育部通过行业支持和监管职能应对学位需求变化的政策有效性，为教育治理体系的进一步优化提供参考。

　　生源下行：财政与教育质量风险显现

　　英国在经历十余年的学位扩张周期后，受出生率下降影响，小学学位需求持续“降温”，中学学位需求也开始下降，且学位需求变化存在显著的区域差异，2018—2019学年至2024—2025学年期间，仍有16%的地方政府辖区小学在校生规模出现增长。部分区域即使整体存在空置学位，仍可能因人口分布变化需要在局部区域新增学位供给，对地方政府的统筹规划能力提出更高要求。

　　英国国家审计署提出，由于英国公立学校约90%的财政拨款与在校生规模直接挂钩，学生人数下降将通过经费传导机制引发系统性财务风险。据英国国家审计署测算，到2027年，英国小学在校生规模预计减少5.63万人，将直接导致学校财政拨款减少2.88亿英镑，2025年地方政府管理的公立学校中，已有51%出现年度财政赤字，82%的学校仍保有盈余储备，具备一定的风险缓冲能力。

　　英国教育部尚未开展学生人数下降对教育质量影响的系统评估。相关研究显示，学业表现较差的学校空置学位占比普遍更高，短期可能因财务压力压缩教学投入，弱势家庭儿童受冲击较严重。

　　为提升教育经费使用效益，地方政府需科学评估当前及未来学位需求规模，联合学校与教育信托机构探索空置学位盘活路径，权衡成本节约与学位恢复成本的动态平衡。

　　制度缺位：权责划分与数据支撑不足

　　英国学位规划决策由地方政府、学校和教育信托机构根据属地需求自主制定，英国教育部不承担直接管理责任，仅倡导相关主体开展区域协作。而地方政府依法承担保障辖区内适龄儿童入学权利的法定职责，但该职责是否覆盖空置学位管理范畴尚无明确法律界定。

　　目前，英国教育部与相关利益主体对学生人数长期变化趋势的认知仍存在较大不确定性。受移民政策波动影响，英国教育部已将原有的10年期人口预测调整为5年期预测，且尚未针对不同情景制定差异化的政策支持方案，也未明确不确定情境下的额外支持机制。

　　英国教育部尚未充分挖掘地方政府上报数据的决策支撑价值。自2009—2010学年起，英国教育部已建立地方政府学位供给能力、学生人数预测数据的常规报送机制，包含地方政府的空置学位管理规划等定性内容。英国国家审计署认为，教育部的数据保障流程整体合理，但缺乏必要的敏感性分析，且尚未利用学校办学能力等微观数据监测地方政策实施效果，也未评估潜在的财政投入风险，制约了优秀实践案例的识别和行业支持资源的精准配置。

　　落地受阻：措施推进与协同机制受限

　　英国教育部已启动空置学位管理框架的制定工作。空置学位处置方案的选择受地方资产权属、政策激励等多重因素影响，不同措施的实施成本与政策效果存在显著差异。

　　目前，英国教育部已出台一些财政支持措施和政策试点。2019—2020学年起，英国教育部对预计学生人数暂时下降的区域提供专项资助。同时，英国教育部探索通过跨领域政策优化空间利用效率，结合早期儿童托育服务扩大计划，在2025—2030年期间安排4亿英镑支持学校新建或扩建托育设施。此外，英国教育部还鼓励学校探索闲置空间的社区用途，推进特殊教育需求学生的融合教育，挖掘学位资源的多元价值。

　　英国教育部倡导地方政府、教育信托机构与学校协同应对学位需求变化，但实践中协作机制缺乏强制性约束。英国国家审计署调研显示，88%的地方政府认为法定权限不足是学位管理的首要障碍，地方政府无法直接要求学院制学校缩减招生规模；28%的地方政府尚未制定正式的学位管理规划，制约了多方协同的规划效率。目前英国议会正在审议相关立法提案，拟设定学校与地方政府协同开展学位规划的法定义务。

　　“降温”之后：英国构建学位管理灵活统筹机制

　　针对当前英国公立学校学位需求下降暴露出来的认知偏差、制度短板和协同障碍，英国国家审计署从顶层监管、地方支持、跨域协同和区域治理四个维度提出了改进框架，为教育主管部门、地方政府及相关办学主体应对人口结构变化带来的教育治理挑战提供了较为清晰的行动路径。

　　一是完善教育部门监管职责体系。构建应对人口结构变化的教育设施韧性提升体系和差异化支持的政策框架，完善空置学位动态监测机制。建立地方政府学位管理规划数据的深度利用机制，系统梳理空置学位处置和学位新增需求的地方实践，提升政策支持的精准性。开展学生人数下降对教育质量影响的系统评估，重点保障弱势家庭儿童等群体的教育权益，完善教育质量兜底机制。

　　二是强化对地方的政策支持能力。构建空置学位处置的决策支撑体系，系统评估不同政策工具的实施效果和适用场景，总结提炼地方实践的成熟经验。建立地方优秀实践案例的识别和推广机制，为地方政府提供可复制的实践样本。

　　三是健全跨部门系统协同机制。推动跨部门政策协同，建立住房、移民、教育等部门的政策协商机制，评估跨领域政策对学位需求的影响；构建多方协同的闲置空间盘活体系，鼓励学校资源与社区服务需求对接。

　　四是地方政府需要优化区域治理能力。完善区域学位需求规划编制和共享机制，加强地方政府与教育信托机构、学校和相邻区域的学位规划协同，提升学位资源的区域统筹配置效率。提升学位预测数据的质量和稳定性，完善多情景敏感性分析，构建适应不确定性的学位规划弹性调整机制。

　　（作者系北京教育科学研究院副研究员）

《中国教育报》2026年09月24日 第10版

作者：李震英