全国首个！交界地区易成污染“避难所”，谁来管、怎么管？方案来了

来源：滚动播报

（来源：中国环境报）

川渝交界，华蓥山、铜锣山连绵起伏，御临河、中兴河穿境而过。这片横跨重庆市北碚区、四川省广安市的 262 平方公里土地，正是全国首个跨省域实体化运行共建新区——川渝高竹新区。

近日，重庆市北碚区人民政府联合广安市人民政府正式印发《川渝高竹新区生态环境分区管控方案》（以下简称方案）。作为全国首个跨省域生态环境分区管控方案，这份文件跳出传统行政区治理框架，以经济区为单元统筹生态管控，标志着川渝生态环境共保共治正式迈入一体化新阶段，也为全国跨省毗邻地区生态协同治理探路。

打破行政区划，打通跨界治理壁垒

川渝高竹新区于2020年12月由川渝两地联合批复设立，涵盖四川广安邻水县坛同镇、高滩镇及重庆北碚区茨竹镇、大湾镇，自诞生之初便承载着经济区与行政区适度分离的改革探索使命。

然而，地处川渝交界的特殊区位，让高竹新区长期面临跨界生态治理困局：行政边界的割裂，导致区域内18.22平方千米生态空间出现断连，山脉、水系的自然生态完整性被拆分。同时，川渝两地分属不同行政管辖体系，环境质量考核目标、污染物排放核算标准、产业环保准入尺度各不统一。企业跨行政边界布局发展时，需适配两套环保规则，反复沟通、重复论证，不仅增加企业运营成本，也让区域生态监管存在漏洞。

“传统以行政区划为单元的管控模式，早已无法适配高竹新区一体化发展格局。此次出台的方案，核心是实现生态空间划定、环境管理目标、污染排放核算、产业准入清单‘四个统一’，以统一规则打通跨界治理壁垒。”重庆市北碚区生态环境局副局长余云川表示。

在环境管理领域，存在 “避难所效应”。清华大学环境学院副研究员汪自书向记者解释，“很多城市主城区因人口集聚，敏感性强、环保要求高，工业项目布局难，产业向郊区及远郊转移趋势明显。若缺乏一体化管控，交界地区可能成为高污染、高耗能产业的‘避难所’。”

作为重庆中心城区的新型卫星城，高竹新区重点布局汽车及零部件、新材料等智能制造产业，辖区80%的企业配套重庆产业链，产业跨界融合度高、联动性强，产业布局带来的跨界环境污染风险突出，一体化生态管控成为破解发展与保护矛盾的迫切现实需求。

“高竹新区地处川渝交界，是开展跨省协同的‘试验田’。其产业融合度高，形成了以汽车零部件为主的产业集群，是重庆汽车制造产业重要的配套基地。”谈及高竹新区作为试点的优势，余云川告诉记者，“最值得一提的是，经过几年探索，新区在跨省税费征管、政务服务、供电服务等方面积累了丰富的改革经验。”‌‌

2025年11月重庆相关区划调整完成后，北碚区在重庆市生态环境局指导下，接续扛起全国首例跨省生态环境分区管控试点重任，与广安市逐项对接、逐条磨合、攻坚落地，最终形成“一张清单管两地”的跨省域生态协同管控新格局。

一张清单管两地，赋能生态保护和产业发展

新方案立足全域、科学布局，对原有管控版图进行精细优化，管控单元由 13 个优化调整为 16 个。优先保护单元 8 个，占比约 48.5%；一般管控单元 2 个，占比 43.8%；重点管控单元 6 个，占 7.7%。

具体来看，优先保护单元将华蓥山市级自然保护区、金刀峡—南天门市级森林公园、两岔水库等核心生态空间整体纳入，严格守住生态红线，筑牢区域生态屏障；重点管控单元精准聚焦城镇建成区、工业集聚区，统一污染物排放标准，倒逼存量产业绿色转型、增量产业高质准入；一般管控单元重点聚焦农业区域，常态化开展农业面源污染防控、土壤环境风险管控，守护全域基础生态环境。

同时，方案精准补全18.22平方千米跨界生态断连空间，彻底打通碎片化生态区域，实现全域生态空间连片贯通、系统保护。

一体化生态管控不仅筑牢生态屏障，更为新区主导产业提质升级、优质项目落地投产扫清跨界壁垒、释放充足动能。

记者了解到，针对新区锂电制造、汽车零部件、水泥、塑料制品等核心主导产业，方案量身制定专属环境管控要求，构建“总体管控要求—单元管控要求”双层级清单体系，从环境布局、污染排放、资源能耗、风险防控四个维度明确量化标准，实现行业管控精准化、规范化、统一化。

同时，方案还明确严格的绿色发展指标，划定单位GDP工业增加值综合能耗不超过0.5吨标煤/万元、万元产值水耗小于10吨等硬性准入标准，以精准管控倒逼产业绿色转型。

“今后我们不再面对两套环保标准，大幅降低重复评审、多方沟通的制度性交易成本。”高竹新区某汽车零部件企业负责人说道。

有了统一管控标尺，如何常态化协同监管推动共治落地见效？

高竹新区搭建起“部级专家指导、川渝省市联动、市区协同推进”的立体化工作格局，构建全方位、多层次、常态化的跨省生态监管体系。

川渝两地将建立生态环境分区管控常态化会商机制，健全跨省域协同推进体系，常态化开展定期沟通、信息互通、联合巡查、联合执法，实现风险企业应急预案、监管数据、环境信息全域共享，打破监管信息壁垒。聚焦御临河、中兴河等跨界重点流域，通过完善全域环境监测网络、科学布局监测点位、强化跨界水体常态化监测监控，实现跨界流域生态治理同防同治、同步管控。

推动协同共治，也应突出精准化和差异化

作为成渝地区双城经济圈生态协同治理的标志性创新成果，高竹新区已沉淀出一套可复制、可参考、可推广的跨界治理经验。

在汪自书看来，由两方省级部门统筹推进的机制是一大亮点。他认为，此次试点由四川省生态环境厅与重庆市生态环境局共同推动，实现了两地标准、单元划定及清单编制的协调统一。试点搭建多级联动工作格局，川渝两地累计向新区管委会下放92项行政权力及经济管理事项，破解权责不对等、推进无抓手的难题。

从技术层面看，落地“四个统一”核心路径，依托科学模型精准核算区域环境容量，实现管控有据可依、精准可控；治理模式层面，创新形成“一张清单管两地、一把尺子量到底、一张图绘全域”的全新跨界生态治理范式。

当前，这套治理体系具备向全国各类跨省毗邻区域推广的核心潜力，但全面复制落地仍面临诸多现实挑战。一方面，各地的地方性法规体系、利益协调机制存在差异，跨区域统筹推进难度较大；另一方面，不同区域生态禀赋、产业结构、发展水平各不相同，管控标准和参数无法直接套用，需因地制宜优化调整。

汪自书表示，高竹新区统一编制“一张清单”仍需关注两地产业结构、发展水平等实际差异和管理需求。对此，他提出，未来跨区域的分区管控需要基于产业链、基础设施等空间联系，实施更加精准、差异化的管控标准和准入清单要求。

纵观全国，多地均在探索跨省域生态协同治理，但普遍存在推进机制不明确、技术难平衡等问题，需要在理论方法和技术工具层面强化科技支撑。比如，京津冀地区推进通武廊等跨区域分区管控时，虽有京津冀环境综合治理国家科技重大专项和三地支持，但未来区域管控方案审批和实施机制等尚未明确。而长三角地区，自然地理和环境本底条件相似，但经济社会发展水平和产业结构差异巨大，如何兼顾统一生态环境底线与差异化发展需求，统筹区域生态环境联保共治与精细化管控，是全国跨区域生态治理的共性难题。

山水无界，治理有方。川渝高竹新区依托全国首个跨省生态环境分区管控方案，精准破解了跨省毗邻地区“谁来管、怎么管”的治理难题。这一创新实践，不仅是成渝地区双城经济圈建设的重要制度突破，更为全国跨省域生态协同治理填补了实践空白。

来源：中国环境APP

编辑：董亚楠