大灾风险基金建立破局 补齐巨灾兜底短板

来源：上海证券报·中国证券网

上证报中国证券网讯（记者 韩宋辉）财政部、农业农村部、金融监管总局、国家林草局近日联合印发《关于加快农业保险高质量发展的实施方案》（下称《方案》），提出“研究建立农业保险大灾风险基金”，与直保机构、再保险公司共同构成“直保机构-再保险公司-大灾基金”三层风险分散链条。

多位受访人士对记者表示，随着极端天气、动物疫病、区域大灾频发，农业保险大灾损失风险明显提升，建立大灾风险基金迫在眉睫。这是农业保险大灾分散机制中首次写入的增量新机制，是补齐巨灾兜底短板的关键抓手。

两层巨灾风险分散承压

农业保险规模越大，大灾超赔的潜在压力越集中。2025年，农业保险为1.39亿户次农户累计提供风险保障5.32万亿元。人保财险农业农村保险部副总经理陈同富对记者表示，伴随极端天气、动物疫病、区域大灾频发，行业大灾损失风险明显提升，近年已发生一连串极端事件，比如2020年东北台风“三连击”、2021年河南特大暴雨、2022年长江流域夏秋冬连旱、2023年-2025年多个台风登陆等。

首都经济贸易大学金融学院副教授马彪认为，我国已成为全球农业保险保费规模最大的市场，其运行质量直接关系财政支农资金效率、农户生产经营预期和国家粮食安全，保障能力必须同步跟上。

在此前，行业主要依赖直保机构大灾准备金和再保险两层分散，巨灾兜底长期存在缺口。陈同富表示，保险机构虽通过购买再保险提高风险分散能力，但再保险也受大灾影响、购买成本逐年攀升，为保障生产者和保险机构稳定经营，迫切需要政府层面提供大灾基金予以支持。

马彪也表示，农业灾害具有区域集中性，局部严重损失有可能同时冲击保险经营和地方财政，需要在更大范围内实现风险共济。

首次明确“直保—再保—基金”三层链条

《方案》提出“研究建立农业保险大灾风险基金”，首次明确建立“直保机构—再保险公司—大灾基金”三层风险分散链条。

具体来看：在直保端，科学设置各险种大灾风险准备金计提比例、完善触发使用标准；在再保端，按照约定分保和市场化分保相结合，健全农业再保险制度、优化大灾超赔保障；在此基础之上，研究建立农业保险大灾风险基金。

从机构实践看，现有两层分散机制已具备一定承载力。平安产险总经理助理曹敬之介绍，公司合计安排20%的成数分保合约，并针对高风险业务补充临分；内部建立更严格的准备金释放要求，参考行业巨灾模型评估，截至今年8月末公司大灾准备金水平具备抵御25年一遇级别巨灾损失的能力；随着服务区域扩张，最大省份业务占比小于12%，风险分散能力持续增强，基本可抵御华北暴雨、河南“烂场雨”级别灾害。

不过，保险机构目前仍仅具备常规巨灾风险分散能力，极端灾害需要更厚的安全垫。正因如此，大灾风险基金的定位须被厘清。

马彪认为，中国农再是国有农业再保险机构，通过约定分保与市场化分保归集和分散风险，但其资本和市场承接能力也有边界，大灾风险基金应重点补充其无法覆盖的极端损失风险。

马彪提出划分风险责任：直保机构承担分保后的自留风险并积累大灾准备金，中国农再及其他再保险机构承担合同约定风险，大灾风险基金对事先界定的极端损失提供有条件、有上限的支持。“这里划分的是风险责任，并非必须先耗尽准备金再启动大灾风险基金，尤其要厘清大灾风险基金与中国农再现有大灾保障的衔接机制，避免责任重叠或出现保障缺口。”他强调。

业内对大灾风险基金的资金来源与统筹层级给出了具体建议。陈同富建议，大灾风险基金由政府出资，统筹中央、省、市三级编制专项预算，由省级财政集中管理，使用时以市级行政区为单位，全域农险大类赔付率超百或达到20年一遇大灾即可按比例摊赔。

中国农业大学国家农业农村保险研究中心主任任金政建议，加强中央统筹、省级合理参与，资金可考虑从保费中合理提取、逐年积累，并由中央财政提供一定基础资金，再保摊回应依据合同纳入灾后资金衔接、与大灾风险基金补偿统一核算，防止同一损失重复补偿。

业内呼吁加快落地

建立大灾风险基金，对行业抵御极端灾害具有实质意义。

陈同富表示，大灾风险基金将增强保险机构应对大灾的能力，是行业抵御大灾的较好抓手。马彪认为，大灾风险基金通过事先明确的财政支持安排，能够提高全社会应对极端损失的稳定性，可支撑农户保障水平提升。

也必须看到，大灾风险基金的落地并非易事。马彪坦言，推进难点在于中央与地方、财政与市场、中国农再经营责任与大灾风险基金公共责任之间的边界。他建议先完成风险测算和制度设计，再开展试点，争取先形成制度框架、再启动试点、2030年前评估完善。任金政同样建议，在“十五五”初期加大大灾风险基金研究并做好基础测算和制度论证，争取在2030年前落地，以支持多层次农业保险体系建设目标。

当前经济形势下，大灾风险基金的资金从哪来、怎么统筹仍需细化。受访人士认为，社会共识正在形成：我国农业保险体量已居全球第一，不能让极端灾害成为保障承诺兑现的软肋。把大灾风险基金真正建起来，农业保险才能兜住底线、稳住预期。