体制性成本与行政开支，没你想的高，但钱又去哪儿了呢

1.2万亿美元，这是2025年中国贸易顺差的数字，人类经济史上从没出现过这么大的单年顺差。

可正因为这个数字太大，欧美已经坐不住了，关税、管制、审查一波接一波，靠外需拉动增长的老路越走越窄。

于是所有人都在问同一个问题，钱从哪来？答案指向国内。可一谈到国内发力，主流声音就是砍行政开支、给政府瘦身。

听上去顺理成章，但IMF摆在台面上的数据直接给这个判断浇了一盆冷水，中国一般公共服务支出占财政支出的比重只有8.6%，在31个国家里排倒数第一。

真正的大头根本不在行政这两个字上，而在一堆不显眼的科目里，今天我们就把这本账翻开，看看大家喊了很多年的降成本，到底该砍哪一块，又该往哪里加。

一、所谓行政开支过高，本身就是个误会

先把最反直觉的事实摆在前面，IMF按政府财政统计的职能分类，对31个国家做横向比较，中国一般公共服务支出占财政支出比重8.6%，排第31位，也就是垫底。这个数字跟很多人印象里的形象完全对不上。

再看另一组数字，中国经济事务支出占财政支出27.7%，排第1位，比第二名整整高出9.5个百分点。

一边是全球最低的行政开支占比，一边是全球最高的经济事务投入，这两张表放在一起，才是中国财政的真实画像。

总盘子也值得拎出来。中国政府一年配置的资源大约占GDP三分之一，这个规模低于美国日本德国法国。也就是说，直接拿着预算报表说中国行政开支占GDP比重过高，根本站不住脚。

这里还有一个统计上的暗坑，IMF口径里的一般公共服务支出，是包含公债付息的。美国联邦债务利息现在已经占到GDP的3%以上。

如果直接拿美国的这个指标来跟中国比，等于把一大笔利息算进了行政成本，会严重高估对方的行政规模，所以这组跨国数据不能简单拿来做加减法。

那问题到底藏在哪？三个字，类行政——真正的体制性成本不在狭义的行政办公费里，而在三个不那么显眼的口袋中。

第一个口袋是财政供养人员，尤其是数量惊人的编外政供养外人员。

复旦大学张军团队2025年发表在经济学季刊的测算，2020年中国财政供养人员按中间口径6846万人，最大口径7606万人。

供养率从2004年的4.01%升到2020年的4.85%，每100个人里就有近5个由财政养着，在职供养人员占就业总人口5.54%。

结构上更值得警惕，编内在减，编外在增，离退休在猛涨。离退休人员从2004年1468万人涨到2020年2687万人，也就是说2020年供养人员里近四成已经不在岗位。

第二个口袋是经济事务支出，这才是体制性成本的真身。

政府把钱投到项目、产业、基建上，而不是投到人身上。2025年一般公共预算里，农林水、交通运输、城乡社区、资源勘探工业信息这几项加起来约占GDP的4.6%，政府性基金里还压着一大块基建支出。

第三个口袋是外部环境。

2025年1.2万亿美元顺差摆在那儿，欧美不会再让这种局面持续。开源越来越难，节流就成了绕不开的命题。可节流如果砍错了地方，就是白忙一场。

二、社保这块短板，数字说话最扎心

说完钱花在哪，再看钱没花在哪——最大的窟窿，就在社会保障。

2025年中国社会保险基金预算支出111414.1亿元，占GDP约7.95%。一般公共预算里，社会保障和就业支出44416亿元，卫生健康支出21446亿元。

剔除财政补贴的重复计算之后，中国金融四十人论坛算出来的广义社保口径是GDP的10.5%，跟独立测算基本吻合。

这个数字放在全球坐标系里是什么位置？结论很直接，中国夹在印度和美国中间，但离印度近得多。

跟美国比，差了10个百分点以上的GDP。跟OECD十国22%的平均值比，差了一倍还多。

印度是另一头，狭义社保只有GDP的2.5%左右，它8.6%的社会服务支出里大头是教育3.1%和医疗2.1%，真正的社会保险几乎可以忽略。

很多人会说，中国社保覆盖面不是已经很全了吗？对，没错，覆盖面确实做到位了。养老保险参保10.76亿人，社保卡覆盖98.9%的人口，扩面这个阶段基本打完了。

但覆盖面跟保障水平是两码事。最典型的就是农村居民养老金，现在每月200元上下——这个数字放在今天的物价面前，撑不起一个老人的基本体面。

老百姓心里那本账其实很简单，养老钱不够，医保报销有限，失业了没多少兜底，那就只能拼命存钱。

预防性储蓄压不下来，消费就起不来，这不是居民保守，是账本上的安全感不够，一旦出现重大疾病或者意外，谁来兜底？

三、病根不是政府太大，是钱花错了对象

把支出结构和居民消费这两组数据放在一起，真正的病灶就藏不住了。

中国的问题，从来不是政府规模太大。政府消费占GDP比重，中国15.5%，样本高收入国家19.0%，反而更低，问题出在转移支付这一环。

1978到2025年，中国财政转移支付形成的居民消费平均占GDP约5.5%，样本高收入国家平均14.2%。年均缺口大约1.7万亿元，48年累计下来，82万亿元。

这个数字是什么概念，相当于把过去小半个世纪里，本该通过社保和转移支付送到普通居民手里、却没能送出去的钱，全部摞在了一起。

很多人习惯性地把体制成本过高和社保太低当成两个并列问题，其实这是一件事的两面。

有限的财政资源被锁在了经济事务和准行政体系里，自然就挤掉了本该给居民的那一份。钱不是凭空多出来的，这边多投一个基建项目，那边就少一块社保补贴。

如果真按照流行说法，去猛砍行政开支，会发现根本砍不出多少空间。一般公共服务支出只占GDP的1.54%，就算压掉一部分，对整体财政结构也动不了筋骨。真正有腾挪余地的，是三块儿哦。

第一块是经济事务支出。占财政支出27.7%，全球第一，超第二名9.5个百分点。基建边际回报一年比一年低，这才是最大的可操作空间。

第二块是财政供养人员，重点不是编内，编内反而在缩——难的是数量庞大甚至越来越大的编外和离退休。

离退休已经占供养人员近四成，老龄化还在加速，这部分支出刚性增长，是长期要还的账。2024年政府工作报告已经明确严控财政供养人员规模，国家机关编制按5%缩减，但真正的硬骨头在编制之外。

第三块才是方向，腾出来的钱不能再回到项目里，必须定向转到社保和居民转移支付。

四、该砍的不是办公桌，是钢筋水泥？

逻辑理顺之后，调整的路径其实非常清楚，降体制性成本没错，但砍错对象等于白砍。要压的是花在物上的钱，和养人的刚性成本；要加的是发给人手里的钱。

先说说压，经济事务支出占全球第一，基建边际回报却在递减。

过去修一条路能带起一片新城，现在不少项目修完之后车流稀稀拉拉，投资回收遥遥无期。把这部分钱压下来，不是反对基建，而是把边际效益越来越低的项目往后排。

再说说控，财政供养人员尤其是编外群体，规模大、透明度低，是财政支出里一块说不清道不明的包袱，特别是编外的财政供养人员，简直快成一笔糊涂账了，到底有多少数量，谁知道？

另外，离退休人员占比接近四成，老龄化推着这笔支出年年上涨，只能靠长期制度改革慢慢消化。

最后说说加——社保这一块，方向是提标不是扩面。覆盖面已经做到极致，缺的是待遇。

农村居民养老金现在每月200元量级，如果通过划转国有股权补充社保基金，提到500元甚至更高，对消费的撬动是最直接的。一个农村老人每月多300块，全家敢花的钱远不止这300块。

这背后是一个完整的经济循环，社保待遇真正托底了，老百姓不用再把钱锁在银行里防老防病防失业，预防性储蓄才会转化成消费。

内需活了，产能在国内就能消化，对海外市场的依赖自然下降。1.2万亿美元顺差带来的外部压力，也才有缓冲的空间。

当然结构调整不会轻松。经济事务支出背后绑着地方项目和产业链就业，一刀切下去会伤筋动骨。

编外人员和离退休的账更是跨年度的慢功夫。但方向不能跑偏。盯着狭义行政开支使劲，就像在水龙头没关的地方擦地板，擦得再勤也不见水少。

结语

行政开支不是真凶，错配才是，钱大量流进项目和基建，社保待遇却停在低位，老百姓只能捂着钱包不敢花。

下一步只能压的是边际效益递减的经济事务支出，控的是膨胀的供养人员，加的是发到居民手里的社保待遇——财政账本理顺了，呼唤几十年的扩大内需和消费这盘棋才活得了！