不设政府引导基金，县区怎么做招商？

不设政府引导基金，县区怎么做招商？

关键词：招商引资

一、没有基金之后，县区招商不是“少了一项政策”，而是要换一套逻辑

国务院办公厅印发的54号文明确提出，严控新设政府投资基金，县区原则上不得新设，确有必要新设的应当报上级人民政府批准。文件同时要求统筹国有企业投资基金布局，坚决制止滥设国有企业投资基金，推动低效基金整合重组。这意味着，县区不仅不能随意由财政新设政府引导基金，也不能简单改由区属国企、开发区平台出资，把原来的县级基金换一个名称和主体继续运作。县区依靠自有基金向企业承诺股权投资、返投比例和项目专项资金的空间已经明显收窄。

过去不少县区把基金当成招商谈判中的重要筹码。遇到成长型企业，就询问融资需求；遇到重大制造项目，就提出成立专项基金；企业要求政府出资，地方往往把投资金额与产值、税收、固定资产投资和项目落地直接挂钩。这套模式在短期内确实可以提高谈判吸引力，但也容易形成地方之间的资本竞价。企业选择哪里落地，不再主要比较产业基础和市场条件，而是比较哪个地方出资更多、估值更高、退出要求更宽松。基金由市场化投资工具逐步变成招商优惠的一部分，项目风险则更多留给财政和国有企业。

54号文之后，县区首先要接受一个现实：今后不是所有招商项目都可以配置政府股权投资，也不能把“有没有基金”作为招商能力的主要体现。真正有竞争力的招商，应当回答企业为什么选择本地，而不是政府愿意给企业多少钱。企业投资一个地方，最终仍然要看市场、客户、供应链、人才、成本、场景、空间和行政效率。基金可以加快一个项目落地，但不能替代项目自身的产业逻辑，更不能长期弥补一个地方缺少客户、产业配套和人才的弱点。

因此，不设政府引导基金以后，县区招商不是简单寻找基金的替代品，而是要从“以资金购买项目”，转向“以产业机会吸引项目”。过去招商部门更多研究企业缺多少钱，今后要更多研究企业为什么扩产、需要哪些客户、缺少什么场景、供应链存在什么问题，以及本地能够为企业创造什么新增收入和成本优势。

二、先从本地企业中找项目，把企业需求变成招商线索

县区没有自有基金后，最现实、成本最低的招商资源，不在外地招商机构手里，而在本地企业的采购、扩产和技术升级需求中。很多地方招商人员长期习惯到外地寻找陌生企业，却没有系统研究本地龙头企业每年采购什么、哪些零部件依赖外地、哪些原材料交付周期过长、哪些设备需要频繁维护、哪些技术正在寻找合作伙伴。实际上，本地企业的每一项真实采购需求，都可能对应一个招商项目。

县区可以围绕重点企业开展供应链体检，不只是让企业提供一张供应商名单，而是由招商、工信、园区与企业采购、技术、生产部门共同梳理。哪些产品采购金额较大但本地没有供应，哪些产品运输成本高、适合就近生产，哪些零部件交付不稳定，哪些材料存在进口替代需求，哪些供应商正在扩建产能，哪些设备和服务需要快速响应，都可以转化为目标项目。政府联系企业时，也不再泛泛介绍当地政策，而是明确告诉对方：本地有多少采购需求、客户是谁、产品需要达到什么标准、进入供应链要经过什么验证。

武汉市东西湖区围绕京东方项目开展产业链招商，就是一个公开可核实的案例。京东方武汉工厂落地后，当地继续沿着其生产需求招引上下游企业，先后引进康宁、法国液化空气、壹物新材料、江丰电子等配套项目，并逐步向显示终端和核心装备延伸。公开信息显示，京东方武汉项目经过数年发展，带动约21家企业在湖北本地配套，上下游产业链投资接近200亿元。这个案例说明，真正有效的产业链招商，不是一次性引进一个龙头项目，而是持续把龙头企业的材料、设备、零部件和服务需求转化为招商清单。

对普通县区而言，链主未必是世界500强，也未必需要形成完整产业链。一家食品龙头企业的包装、检测、冷链和设备需求，一家装备企业的铸件、模具、表面处理和维修需求，一家医药企业的原辅料、耗材和研发服务需求，都可能形成若干适合县区承接的中小项目。与其拿着宽泛产业目录在全国寻找企业，不如围绕本地已经存在的订单和客户，寻找能够立即形成业务关系的供应商。企业看见的是客户和收入，政府获得的是项目和产业配套，这比单纯承诺一笔基金投资更有持续性。

三、把政府和国企的需求开放出来，用场景吸引技术型企业

对人工智能、机器人、低空经济、智慧交通、节能环保、医疗器械等新兴产业企业而言，最稀缺的往往不是一笔普通股权投资，而是技术验证机会、首批客户和示范案例。一项新技术没有实际应用，就难以证明可靠性，也难以获得后续订单。因此，县区可以把城市治理、园区运营、国企生产、公共服务和产业升级中的真实问题整理成场景需求，公开寻找解决方案，并把场景合作与项目落地结合起来。

场景招商不是先确定一家企业，再为它量身安排政府采购，而是先公开政府和产业需要解决的问题，让不同企业公平竞争。比如，园区需要降低能源消耗，可以开放智慧能源管理场景；食品产业需要提高质检效率，可以发布人工智能视觉检测需求；城市需要提升停车和环卫效率，可以开放相应应用场景；地方国企需要进行设备更新，也可以发布技术、产品和合作需求。企业先在当地完成试验验证和示范应用，证明技术和商业模式之后，再讨论设立区域总部、生产基地或者服务中心。

成都近年来持续推进场景培育和开放，提出定期发布场景机会、场景能力“两张清单”，推动国有企业主动开放主业领域场景，并将场景开放与首台套装备、首批次材料和首版次软件等政策衔接。成都未来医学城也曾公开发布包括新技术熟化应用、新商业模式展示等在内的14个创新场景。这种方式的价值在于，地方提供的不是一笔没有明确用途的资金，而是企业把技术转化为产品、把产品转化为订单的机会。

深圳龙华区也公开提出，以场景为核心推动招商从“政策导向”转向“机会导向”，通过场景开放、供应链和全链条服务吸引项目。当地企业对外表示，完备供应链和充足应用场景，是其业务布局的重要原因。场景招商对县区尤其有意义，因为县区即使财力有限，也掌握学校、医院、园区、国企、交通、农业和公共设施等大量真实场景。关键不在于场景规模有多大，而在于需求是否真实、规则是否公开、部门是否配合、成功应用后能否形成复制推广。

四、从“给企业投资”转向“帮企业获得订单”

基金解决的是企业的资金问题，订单解决的则是企业的生存和增长问题。对于已经有产品、有产能但正在开拓市场的企业而言，一张持续采购订单，往往比地方政府参股更有吸引力。县区可以发挥组织协调作用，将招商与本地采购、供应链协作和市场拓展结合起来，但前提是交易必须基于真实需求、质量标准和市场化价格，不能以行政命令强迫企业采购，也不能为特定招商项目设置排他性待遇。

具体操作中，招商部门可以组织本地龙头企业、国有企业、商贸平台和目标企业开展闭门供需对接。链主企业发布采购和技术需求，外地企业展示产品与解决方案，政府负责搭建沟通平台，并协调检测认证、试用验证和合同履行。对暂时达不到建厂条件的企业，可以先通过产品试用、仓储配送、售后服务中心等轻量合作进入当地市场；当订单规模稳定后，再推动其建设生产基地。这种“先合作、后投资”的路径，能够降低企业首次进入一个地区的风险，也避免政府在企业市场尚未验证时作出过重承诺。

常熟经开区开展的“伙伴计划”就是一种可参考的做法。当地通过组织产业链协作对接，引导重点企业开展引荐招商、增资扩产、功能叠加和利润再投资，并围绕汽车、装备、生物医药等产业推动本地企业加强配套合作。苏州高新区也组织区内企业与整车龙头、工业机器人、智能检测装备和智能制造解决方案企业开展对接，将招商与技术应用、供需合作结合起来。这些实践说明，县区招商不一定要先给企业投资，可以先帮助企业找到客户、合作伙伴和应用机会，再推动投资落地。

订单招商尤其适合食品、消费品、装备制造、工业服务和数字化解决方案等领域。地方可以整合商超、电商、餐饮、学校、医院、国企和龙头企业的采购需求，帮助目标企业进入市场；也可以帮助本地企业与外地技术服务商开展数字化、节能和设备改造合作。政府真正提供的不是订单保证，而是降低供需双方的信息和验证成本。

五、通过专业载体和公共平台，降低企业落地成本

县区招商不能只讨论企业能得到多少补贴，还要研究企业落地时需要重复建设什么。很多科技型和制造型企业不愿到县区投资，不完全是因为地方没有基金，而是因为企业需要自己建设实验室、中试线、检测平台、洁净厂房、危化品仓储、污水处理和专业人才体系，前期投入过大。地方如果能够建设或引入共享中试、检验检测、公共技术和标准厂房等专业平台，就可以降低一批企业共同面临的成本。

苏州工业园区较早成立科技招商中心，并围绕生物医药、软件、纳米技术等重点方向建设专业载体和招商团队。生物医药产业园、国际科技园、纳米城等国资载体并不是普通房地产项目，而是把专业空间、产业服务、技术平台和招商组织结合起来。企业选择园区，看中的不只是租金和补贴，还包括实验条件、同行集聚、人才服务和专业运营。

普通县区不需要照搬大型园区，也不宜在没有企业需求时盲目建设昂贵平台。更可行的方式，是围绕已经形成基础的细分产业建设“小而实”的公共能力。例如，食品产业县区可以完善检验检测、配方研发、包装测试和中试生产；装备产业县区可以建设共享加工、工业设计和检测认证平台；生物医药方向可以与高校、医院和专业机构共建小试中试服务。平台可以由市场化机构运营，也可以通过市县合作、校地合作和龙头企业共建，政府重点解决空间、资质协调和初期场景，而不是把所有运营成本长期包下来。

六、借上级基金和市场资本，而不是完全退出资本招商

县区原则上不得新设政府投资基金，不等于县区不能使用任何资本工具。县区仍然可以向省级、市级政府投资基金推荐项目，可以参与上级统筹基金，也可以帮助企业对接市场化创投、产业资本、银行、融资租赁和供应链金融。变化在于，县区不再需要自己设立一只基金并控制全部投资决策，而是更多承担发现项目、判断产业价值、组织资本和承接项目的职能。

对于重大项目，县区可以与市级国资平台建立联合研判机制。招商部门提供项目情况、产业意义和落地条件，市级基金或专业投资机构负责商业尽调和投资决策。如果项目具有投资价值，由上级基金依法市场化投资；如果项目有招商价值但不符合股权投资标准，则应当使用银行贷款、设备租赁、产业合作、厂房建设等其他工具。不能因为县区没有基金，就放弃为企业组织资本；也不能因为上级基金可能投资，就提前向企业作出承诺。

这种变化实际上有利于县区降低风险。县区自行设立一只规模较小的基金，项目数量有限，风险容易集中，也很难建立成熟投资团队；借助省市级基金和市场机构，可以获得更专业的项目判断和投后管理。县区要做的，是提高项目质量和产业承接能力，让上级基金愿意投资，让被投企业愿意落地，而不是争取对基金投资决策的行政控制。

七、不设基金之后，招商部门最需要提升的是产业组织能力

没有政府引导基金以后，县区招商最容易出现两种误判。一种是认为基金招商被限制，县区没有办法再招科技项目；另一种是急于寻找新的政策工具，用租金补贴、厂房代建或国企投资替代原来的基金。前一种过于悲观，后一种则可能把原来的风险换一种形式继续保留下来。真正需要改变的，是招商部门发现和组织产业机会的能力。

今后的县区招商人员要更懂本地企业，而不只是懂外地企业名单；要能够把采购需求转化为项目，把治理难题转化为场景，把公共平台转化为企业落地条件，把省市级资本转化为项目融资渠道。招商方案中也不应只有土地、税收和资金政策，而应明确企业来到本地后，客户在哪里、供应链在哪里、技术在哪里验证、产品如何销售、人才如何获得。

54号文限制了县区独立新设基金，却没有限制地方开放场景、组织订单、服务产业链、建设公共平台和对接市场资本。相反，当基金不再成为普遍使用的招商优惠后，这些真正反映区域产业能力的条件会变得更加重要。一个县区即使没有自己的政府引导基金，只要能够帮助企业获得客户、降低成本、验证技术并链接资源，仍然有机会吸引优质项目。

因此，不设政府引导基金以后，县区招商并不是退回传统的土地招商和政策招商，而是要进入更难、也更专业的阶段。过去比的是谁能给企业更多资金，今后比的是谁更了解产业、谁能组织真实需求、谁能把政府和市场资源转化为企业成长机会。基金可以带来一个项目，但只有订单、场景、供应链、平台和服务，才能真正形成一个产业。

本文收录于《招商引资要情参考》2026年8月号