对俄能源二级制裁法案：美国民意的一次立法表态

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已故美国共和党参议员 林赛·格雷厄姆

一份以已故共和党参议员林赛·格雷厄姆命名的对俄能源二级制裁法案，终于走完了美国参众两院的投票流程，如今正式摆到特朗普的办公桌上。

这份议案最早是格雷厄姆在2025年4月正式提请参议院审议，提案之初声势不小，却被搁置了一年多，迟迟推不动。其中最大的障碍，就是各方对于留给特朗普多大的处置空间意见不一。

特朗普也不愿意国会通过立法的方式，硬性把关税、制裁的权限给锁死。法案最初版本对第三国的惩罚力度更激进，最高曾提至500%，经过反复谈判修改后，加入了总统豁免权条款，二级制裁关税上限降到100%；对俄直接进口商品的关税上限则保留在500%，各方才逐渐达成妥协。

变化发生在今年7月，由于格雷厄姆的离世，这份提案随即以他的名字冠名，原本卡住的表决进程一下子顺畅起来。参议院8月7日投票，86票赞成、11票反对，拿到压倒性的跨党派支持。9月16日众议院投票，262票赞成，159票反对顺利过关。

在美国，共和党议员占据参、众两院多数席位，该法案赞成票里有大量民主党人，反对票里也有共和党人——但对俄强硬，是当下美国政治里难得的跨党派共识。

那么什么是对俄能源二级制裁呢？相对于一级制裁，管束对象主要是美国本土企业、机构与个人。二级制裁，针对的则是和俄罗斯存在能源贸易往来的国家与主体。

也许有读者朋友看到这里，不免心生疑惑：美国政府能够管住本国机构、人员和俄罗斯开展能源交易，又怎么管得了其他国家与主体同俄罗斯做生意？从这点来说答案很明确：它当然管不着。

但美国是一个消费大国，这份对俄能源二级制裁的底层逻辑，本质只是美国给自己国内市场定下的准入规则：如果一个国家持续大规模采购俄罗斯油气，美方有权对该国出口到美国的商品，征收最高100%的惩罚性关税。

一级制裁的管辖边界止步于美国人。别国企业照常和俄罗斯买卖能源，它拦不住，制裁效果也就大打折扣。二级制裁覆盖范围更广，它虽然无法强行禁止他国和俄罗斯的能源贸易，但立下了这套进入美国市场的准入门槛，把是否继续和俄罗斯做能源生意，选择权交到各个贸易伙伴自己手上权衡。

该法案有一个很关键的设计，不会提前点名任何国家，俄罗斯油气前五大进口国的名单，由白宫自行敲定，总统手里握着豁免权，可以酌情放过部分国家。

摆在特朗普面前的，现在有两个选择：否决，或是签字放行。如果动用否决权，难处很现实。参议院赞成票数已经达到推翻否决的三分之二门槛，虽说众议院的票数还差一截，想要推翻总统否决存在变数。

但眼下中期选举临近，特朗普并不想逆势硬来、搞得众叛亲离。执意否决这份跨党派法案，对他这边的选情并不是一件好事。权衡利弊之后，美东时间9月18日，特朗普正式签字，该法案落地生效。

但对俄能源二级制裁法案的签字通过，并不等于会大刀阔斧落地执行。尤其是一直偏向俄罗斯的特朗普总统，不大可能无限制加码制裁。

换个角度看，以他交易型的行事风格，这套对俄能源二级制裁，一方面可以当成谈判筹码向俄方施压推动停火；另一方面，主动控制制裁的力度，也可视作对俄的一张感情牌：大权在手，但是手下留有余地。只是俄罗斯的停火诉求本身带着硬性前提，想要谈成，门槛很高。

倘若白宫打算把法案落地，拿出一个象征性的示范案例，印度会是概率很高的目标。

一方面，印度是俄罗斯油气非常重要的大买家，两国能源贸易体量庞大，是实打实的经贸事实。另一方面，印度总理莫迪在拜登执政时期，曾收获白宫极高规格的接待。对于习惯否定拜登时期诸多外交路线的特朗普来说，极有可能受到二级制裁影响的国家，就是印度。

当然，也不能过高估计这份法案落地之后的实际威力。就算法案签字生效，最终落实的力度，大概率会打上不少折扣。就算白宫选定目标征收惩罚关税，对方也不会轻易被动接受，一定会展开持续博弈，事情不会一蹴而就。

但并不能因此否定这份美国对俄能源二级制裁法案的意义，法案顺利走完参、众两院的表决，本身就是美国国会释放出的明确信号，代表国会两党对外交议题亮出了自己的立场。

这只制裁之箭存在的本身，无论对于特朗普还是对于俄罗斯，都是一份现实的民意压力。哪怕特朗普手握豁免权，执行的时候可松可紧，国会已经把这支箭交到了总统手上。用或者不用，什么时候出手，决定权在特朗普。

可这支箭，确确实实已经摆在桌面上了。这份民意通过的威慑，才是这份法案最值得留意的价值。

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