北美观察丨从“拥有”到协议落地 美国与格陵兰争议进入新阶段

当地时间9月18日，美国总统特朗普宣布，美国已与丹麦及其自治领地格陵兰岛达成一项协议，“赋予美国对格陵兰岛安全及其他需求的永久控制权”。

当天稍早前，两名知情人士透露，美国与丹麦已接近就格陵兰问题达成协议，相关安排将扩大美国在当地的军事存在，但这距离特朗普此前提出的直接获得格陵兰岛仍有明显距离。数小时后，特朗普宣布协议已达成。

从今年年初提出要“获得”格陵兰岛，到如今通过谈判形成新的长期安全安排，美国的目标和实现方式发生了怎样的变化？新协议究竟增加了哪些权限？这场一度严重冲击美欧关系的争议，又是否已经接近结束？

△路透社报道，美国与丹麦达成格陵兰岛协议，美国能够扩大在该岛驻军，但协议并未实现特朗普此前对格陵兰岛的目标。

持续大半年的争议如何走到今天

早在2019年第一任期内，特朗普就曾提出由美国购买格陵兰岛，但遭到丹麦和格陵兰岛方面的拒绝。重返白宫后，特朗普很快再次把格陵兰问题推上美国外交和安全议程。

今年1月，特朗普多次表示，美国出于国家安全需要必须获得格陵兰岛，并一度拒绝排除通过经济甚至军事手段达到该目标。他认为，随着北极地区战略重要性的上升，格陵兰岛对于美国的本土防御、导弹预警以及北极安全的意义也在增加。

丹麦和格陵兰岛方面则强调，格陵兰岛的未来必须由当地居民决定。丹麦政府表示，加强美国在格陵兰岛的军事存在可以讨论，但主权问题不属谈判内容。双方围绕格陵兰问题的分歧随后迅速扩大，并一度波及美国与欧洲盟友的关系。

转折出现在今年1月下旬。特朗普在与北约秘书长吕特会谈后宣布，双方形成了有关格陵兰岛和北极地区的“未来协议框架”。他随后表示，美国将获得对格陵兰岛的“全面进入权”，同时撤回此前针对部分欧洲国家的关税威胁。丹麦方面则再次强调，安全合作可以扩大，但格陵兰岛的主权并未进入谈判。

此后数月，美国、丹麦和格陵兰岛继续围绕具体安排进行磋商。5月，格陵兰岛自治政府曾表示，与美国的谈判已取得进展，但同时再次强调格陵兰岛“不出售”。进入9月，双方磋商继续推进。9月18日，特朗普宣布协议达成。

新协议给了美国什么？

按照特朗普9月18日公布的说法，新协议将使美国长期拥有在格陵兰岛采取安全行动的能力。

特朗普称，这是一项没有截止日期的安排，美国将拥有充分能力采取其认为保障格陵兰岛和美国安全所必需的措施。他还表示，美国将扩大在格陵兰岛的军事存在，并称今后未经明确批准，被美国认定为敌对力量的国家或实体将不能在当地建立军事基地、保持军事存在或进行敏感投资。

不过，截至9月18日晚，协议的完整文本尚未公开。因此，特朗普所说的“永久控制权”究竟包含哪些具体法律权限，以及这些权限如何与丹麦和格陵兰岛现有权力衔接，仍有待进一步说明。丹麦首相办公室当天表示，这项协议将加强北大西洋和北极地区安全。

美国国务卿鲁比奥当天在声明中表示，该协议“永久、彻底”地解决了华盛顿在格陵兰问题上的国家安全关切，并称格陵兰岛将长期成为北美战略防御区域的一部分。美国国务院一名官员表示，协议给予美国永久进入、基地使用和飞越权，即使格陵兰岛未来独立，相关安排仍将继续适用。

△《华尔街日报》报道，协议允许更多美军进入格陵兰岛，同时阻止美国认定的对手在当地建立基地、部署军事力量或进行敏感投资。

美国原本就在格陵兰岛长期保持军事存在。1951年，美国与丹麦签署《格陵兰防务协定》，为美国在格陵兰岛使用既有军事设施、并在需要时建立新的防务设施提供了法律基础。目前，美国仍在当地运营皮图菲克太空基地，承担弹道导弹预警、太空监测等任务。冷战时期，美国一度在格陵兰岛拥有多达17处军事设施。因此，新协议最值得关注的并不是美国能否进入格陵兰岛，而是美国现有军事权限可能扩大到什么程度。有分析称，1951年的防务安排事实上已给予美国相当广泛的飞越和基地使用权，不过，截至9月18日晚，关于新协议是否将促成美国在格陵兰岛新建军事基地，仍不清楚。

除军事部署外，新协议还涉及对第三方进入格陵兰岛的安全审查。美国国务院官员表示，协议禁止非北约国家在格陵兰岛建设基地，并仅允许美国及其盟友进行未具体说明的“敏感投资”。

特朗普同时提出，美国将与格陵兰岛推进当地开发和建设。不过，目前公开信息并未显示，美国通过此次协议会直接获得当地自然资源的所有权或专属开发权。相关经济安排仍有待后续协议文本和具体项目的进一步说明。

△美联社报道，协议仍需经过丹麦和格陵兰岛的议会程序。

格陵兰争议就此结束了吗？

特朗普把当天达成的这项协议称为一项“无限期”安排，并表示它将彻底解决美国在格陵兰问题上的安全关切。但从目前公开的信息看，围绕格陵兰岛的几个核心问题仍需要进一步厘清。

首先仍然是主权问题。今年以来，丹麦和格陵兰岛方面一直拒绝讨论将格陵兰岛转交给美国。即便今年1月双方开始转向谈判，丹麦方面仍然坚持，加强安全合作和扩大美国军事存在，并不意味着改变格陵兰岛的现有主权归属。因此，新协议最终如何定义美国所谓的长期“控制权”，将是判断该协议影响的关键。

其次，是美国在当地的实际军事存在会扩大到什么程度。过去数十年，美国曾主动大幅减少在格陵兰岛的军事设施，目前只保留一处主要基地。尽管新协议确认美国可以扩大在当地的军事存在，但美方是否会由此新建基地、增加多少人员和设施，目前仍没有明确答案。如果新协议最终推动美国增加基地、人员以及增强导弹预警和北极行动能力，其实际影响将更多体现在未来几年的具体部署上。

再次，则是北极安全格局仍在变化。近年来，美国和欧洲都在增加对北极安全的投入，俄罗斯也继续保持较强的北极军事存在。随着航道、导弹预警、太空监测以及能源资源的重要性上升，格陵兰岛的战略价值不断增加。就在本周，12个欧盟成员国还联合呼吁欧盟在北极地区发挥更加积极的、战略性的作用，并增加相关资源投入。

△《金融时报》报道，丹麦政府表示，协议将尊重丹麦王国的主权和领土完整，可能于下周签署。

从今年年初提出“获得格陵兰岛”，到9月18日宣布达成一项长期安全协议，美国处理格陵兰问题的方式已经发生明显变化。目前能够确认的是，美国正在寻求比过去更大的军事和安全活动空间。至于特朗普所称的“永久控制权”最终对应哪些具体权利，以及丹麦和格陵兰岛方面如何解释这些安排，仍有待协议全文和后续官方说明进一步确认。

持续大半年的格陵兰争议，目前正在进入一个新阶段：围绕“谁拥有格陵兰岛”的公开冲突有所降温，而围绕安全、驻军和北极长期布局的具体安排，正在成为下一步关注重点。

（央视记者 武卫红）

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