WTO公共论坛上的一场争论

前几天在日内瓦参加2026年WTO公共论坛，感觉可能是当前的地缘政治形势对WTO和国际贸易规则的确带来了比较大的冲击，据说来参加的人是历届最多的，相关的讨论也普遍都比较务实，有些甚至有不少火药味。

比如其中一场是彼得森国际经济研究所举办的“贸易风向”研讨会。与会的四个嘉宾分别来自中国、美国、欧盟和WTO，很有代表性。其中，全球化智库创始人兼理事长、国务院原参事王辉耀先生和美国商务部前助理部长、贸易律师Nazak Nikakhtar，围绕中国的产业政策、美国的单边措施以及WTO改革直接交锋。主持讨论的是欧盟前贸易委员、彼得森国际经济研究所高级研究员Cecilia Malmström，WTO首席经济学家Robert W. Staiger和欧盟常驻WTO大使、以前当过欧盟委员会贸易总司副司长的Maria Martín-Prat也参加了讨论。

Robert W. Staiger开场时指出，目前全球大约72%的货物贸易仍然是在最惠国关税条件下进行的，所以不管外界怎么谈WTO失灵，多边贸易体系仍然支撑着全球贸易很大一部分基本盘。但今天各国在世界经济中的分量和二三十年前已经很不一样了，很多权利和义务却还是过去谈判留下来的。接下来怎么调整，既让各国对市场准入有稳定预期，又给政府留下必要的政策空间，是WTO必须解决的问题。

王辉耀第二个发言，表示这几年世界经历了战争、贸易战、制裁和各种动荡，多边贸易体系还能支撑世界大部分贸易，本身就说明了它的价值。中国加入WTO已经25年，中国这些年的减贫和经济发展，一方面得益于自身开放，另一方面也确实受益于这个体系。中国经济也不能简单理解成“国有经济”，而是民营企业、跨国公司和国有企业共同构成的“三元经济”。民营部门贡献了大约一半税收、60%的GDP、70%的创新、80%的就业和90%的企业数量；跨国公司深度参与中国的生产、就业和进出口，特斯拉、苹果都是很典型的例子；国有企业则提供大量公共产品，在稳定经济、救灾等方面发挥作用。理解中国经济，需要把这几部分放在一起看。

对于欧美经常提到的补贴和“产能过剩”，王辉耀拿欧洲举例说，欧盟对中国确实存在贸易逆差，但欧盟对全球整体仍然有贸易顺差，不能只拿中欧这一组数字来看问题。而且中国出口到欧洲的产品中，大约一半是中间产品，本身就是欧洲制造业供应链的一部分，也在帮助欧洲企业降低成本、提高效率。即使经历了贸易战和关税冲突，中国仍然是一个相对可预测、可靠的贸易伙伴。现在电动汽车、太阳能、风能和绿色电力设备受到越来越多限制，他对此也不理解：世界一方面承受很高的能源成本，另一方面又希望推进绿色转型，如果市场上能够提供更便宜的电力和绿色设备，为什么不用？全球实际上正在经历一轮绿色革命和绿色全球化，中国形成的相关生产能力也应该放在这个背景下看。

王辉耀主张继续维护最惠国待遇、透明度和平等待遇这些基本原则。未来世界的不确定性只会越来越多，商业和贸易反而应该成为国家之间相对稳定的联系。现在真正应该“脱钩”的风险其实是贸易被破坏的风险，“真正的风险是不开展贸易”。

Nazak Nikakhtar承认WTO过去取得过很多积极成果，但认为不能永远停留在20世纪90年代。如果大家只是用一些很好听的话谈合作，却不愿意正面面对各国真正的不满，改革就很难发生。她首先不同意王辉耀用整体贸易顺差来回应具体行业受到冲击的问题，认为一个经济体总体上有贸易顺差，并不意味着里面每个行业都没有受到伤害，宏观数字完全可能掩盖一些产业面临的压力。

接着，她话锋一转，开始直接攻击中国。她说，今天全球贸易的问题当然不全与中国有关，但中国作为一个体量巨大的出口国，通过压低价格和工资，对全球经济造成了扭曲，其他国家只能争抢剩下的市场空间，贸易摩擦也就越来越多。

她列举了禁止性补贴、补贴不透明或没有按规定通报、技术转让、“知识产权盗窃”、对不同国家和企业采取“歧视性待遇”、国有企业以及产能过剩等问题，指责中国可以同时调动土地、劳动力、电力、原材料等各种资源，让企业以其他市场经济体企业很难竞争的条件出售产品。她还援引美国政府关于“强迫劳动”的认定，认为WTO也应该讨论这些问题对全球贸易造成的经济影响。

对于美国为什么越来越不满WTO，Nikakhtar把很大一部分原因归结为“信任”。一个是上诉机构，另一个是WTO对成员所谓“根本安全利益”的判断。她认为，如果一个国际组织不认真面对这些不满，只按照自己设想的现实来理解世界，就是“把头埋进沙子里”。她还回忆，2017年一位WTO高级人士曾对她说，WTO不能在中国和美国这两个最大的成员之间作出选择，否则这个组织本身可能就不存在了。她因此质疑，如果真是这样，WTO究竟是在执行规则，还是首先考虑自身如何继续存在。

Nikakhtar还把发达国家的去工业化与现有贸易规则联系起来。她举了一件T恤的例子：假设一件T恤在孟加拉国卖50美分，到美国卖51美分，按照她在现场对反倾销规则的解释，这不算倾销，因为出口价格并没有低于本国市场价格。但美国企业生产同样一件T恤可能成本就要3美元，最后要卖5美元。仅仅因为美国的生产成本更高，并不能成为采取反倾销措施的理由。这意味着只要其他国家生产得足够便宜，高成本国家就很难保住这些产业，而WTO没有提供足够的工具处理这种情况。因此，反倾销和反补贴规则需要现代化，发展中国家待遇也应该重新讨论。不能一个成员自己认定是发展中国家，就自动获得相应待遇，而应该有比较明确的标准：什么情况下可以享受例外，发展到什么程度以后应该承担更多义务，中间也可以设置过渡安排。

欧盟驻WTO大使Maria Martín-Prat认为，现有规则和现实之间的距离确实越来越大。今天很多约束税率和政策空间，本质上还是20世纪90年代谈判形成的利益平衡，但几十年过去，各国在世界经济中的位置已经变化，政府干预经济的规模和方式也变了，原来的规则越来越难保证最低限度的公平竞争。经济和地缘政治现在也很难分开，各国不能只考虑贸易效率，还必须考虑经济安全。贸易本身可以成为一种很强的武器，避免在关键领域形成无法承受的依赖，已经成为很多国家的重要政策目标。问题是经济安全怎么和开放、以规则为基础的贸易相协调。不同国家的发展阶段和经济结构不同，对这些问题当然会有不同看法，但已经不能继续回避，“时间不会永远等我们”。

在大家都发完言后，Cecilia Malmström问，那有没有几项改革是大家短期内至少可能形成共识的？

Nikakhtar还是不依不饶，再次把话头转到中国：“我认为，房间里的‘大象’就是中国。”她强调，中国是特殊的，这种特殊体现在两点：一是体量太大，任何政策都会对全球经济产生很大影响；二是所谓“持续违规”问题。这些问题又可以分成两类，一类是WTO已经有明确规则，但她认为中国没有遵守；另一类是产能过剩等目前缺乏明确规则、但她认为同样在扭曲贸易的行为。

Nikakhtar说，如果暂时把中国问题放到一边，其他WTO成员之间也许更容易就规则现代化形成一些共识。但只要把中国重新放回讨论，就必须回答一个更根本的问题：即使今天把规则改了，中国会不会真正遵守？对于那些还没有明确规则、但其他国家认为正在扭曲贸易的做法，中国会不会停止？如果这些问题没有答案，那么其实存在两个不同的问题：其他成员之间怎么制定新规则，以及大家怎么处理中国。她点名请王辉耀回答。

这个时候可能主持人也觉得太针对中国了，接着Nikakhtar补了一句：当然，中国并不是唯一违反规则的WTO成员，言外之意是美国这几年在特朗普总统的折腾下表现也不怎么地。

王辉耀反问，既然要讨论谁违反规则，那么是谁让WTO上诉机构陷入瘫痪？是谁发动贸易战，对100多个国家加征关税？又是谁这些年大规模使用制裁和单边贸易措施？他认为，如果讨论谁在破坏WTO，就不能只盯着中国。进入21世纪以后，这种贸易政策上的单边霸凌已经无法接受，“WTO是以规则为基础，而不是以实力为基础”。

王辉耀批评了单边主义、贸易战、制裁以及把芯片、技术和各种贸易措施“武器化”的做法，指出美国向大量国家提高关税的同时，中国却在向许多国家提供零关税待遇，包括非洲国家和最不发达国家。讨论谁在维护全球贸易体系，至少应该把这些不同的做法放在一起看。在他看来，WTO接下来真正危险的是“过度安全化”。如果芯片是安全问题，能源是安全问题，数据是安全问题，投资也是安全问题，最后什么都可以被放进“国家安全”这个筐里，商业、贸易和投资都会受到影响。他说，自己和不少中国企业CEO谈过，这些企业很想到世界各地投资、建厂、创造就业和缴税，但现在缺乏信任，各种限制越来越多，投资很难真正推进。企业需要稳定、可预期的政策环境，而WTO原本就应该提供这样的环境。

对于知识产权问题，王辉耀说，这过去很多年确实是一个反复出现的话题，但最近自己已经很少听到类似批评。今天中国自己也在创造大量技术，专利申请量已经位居世界前列，外界应该看到中国创新能力这些年的变化。与其不断增加限制，不如让更多中国企业到美国投资。日本企业在上世纪八九十年代也经历过非常严重的贸易摩擦，后来大量进入美国投资建厂，中国企业也可以通过当地投资和生产逐步建立信任、缓解贸易争端。WTO对整个世界都有好处，不应该被任何一个国家支配。

Nikakhtar随后要求再给她30秒回应，主持人答应了，但提醒她“把事实说明白就好”。

Nikakhtar张口就说：美国没有发动贸易战，中国加入WTO时我就在相关工作的第一线，当时已经看到大量“倾销商品”进入美国市场。中国在加入WTO时、甚至更早，就已经开始了贸易战。上诉机构瘫痪也不能简单归咎于美国，美国后来采取的行动是对中国“持续违规”的回应，真正削弱WTO的是中国。

在芯片问题上，Nikakhtar同样否认美国是在把技术“武器化”。她声称，中国半导体产业的发展建立在美国向中国转移技术的基础上，真正把供应链优势武器化的反而是中国，特别是在关键矿产和稀土磁体领域。至于美国什么都拿国家安全说事的批评，她要求大家也看看中国自己的国家安全法和情报法。

她的话还没说完，王辉耀就插话说，这些问题都可以讨论，他可以“逐条反驳”。。王辉耀说要给出一个事实，随后比较双方制裁和实体清单的规模，批评美国对中国企业实施的大量限制。这时候主持人Malmström打断了争论：“好吧，这个问题你们可以在本场讨论结束后再解决。”随后把话筒交给Staiger，并向一直等待发言的Maria Martín-Prat致歉。

Staiger作为WTO的首席经济学家，是代表WTO讲话的，估计自己也觉得不好卷入中美的交锋，所以基本上只是打了个太极，简要回应说，GATT和WTO从来没有要求所有成员采用同一种经济制度。真正的问题不是中国、美国或者欧洲必须变成一样，而是不同经济制度怎么在同一个贸易体系里相处，怎样既给各国保留必要的政策空间，又维持互惠、非歧视以及权利和义务之间的基本平衡。

Malmström接着转向Maria Martín-Prat，问欧盟准备怎么解决这些问题？Maria Martín-Prat说，听完今天这场辩论，我自己也有些不确定。过去各国在WTO最关心的是还能不能让其他国家进一步开放市场，现在很多发达国家开始关心另外一个问题：自己还能不能保留足够的政策空间。如果其他国家出现大规模产能过剩或者政府强力干预经济，本国市场受到越来越大的冲击，现有规则到底允许政府做什么？这也是为什么越来越多国家要求更大的政策灵活性。

至于能不能先找几个比较容易改革的问题，Maria并不乐观。她说，从自己开始处理WTO事务以来，就没有见过什么真正容易摘的“低垂果实”。不过，大多数成员至少已经意识到，认真讨论改革越来越紧迫，WTO的决策机制和一些具体议题仍然有可能取得进展。下一次部长级会议不能只是再发一份声明，而应该让外界真正看到改革的可能，第十五届部长级会议应该成为迈向更根本改革的一步。如果能够做到这一点，她才会更有信心相信，十年以后WTO仍然是一个有现实意义的机构。需要处理的问题当然还有很多，但否认问题存在，或者改写贸易中正在发生的事实，都不会让讨论继续往前走。

这场颇具火药味的争论，不是这几天公共论坛最有深度的，但却是最能直观反映中美欧围绕WTO规则及整体国际贸易政策分歧和主张的一场。

这些争论的背景，本质上是全球经济力量对比发生变化以后，各方都在重新算一笔账：过去的开放到底给自己带来了多少好处，又付出了多少代价，今后还愿意拿多少政策空间出来接受共同规则的约束。中国最关心的是，过去通过谈判获得的市场准入还能不能得到保障，自己的产业继续升级以后，会不会不断遇到新的限制；美国和欧洲更关心的是，中国的经济规模和产业竞争力已经和二三十年前完全不同，当年谈下来的开放条件和权利义务，还能不能维持它们认为可以接受的利益平衡。与此同时，中美欧其实又有一个共同点：大家都希望给自己的产业政策和国家安全留下足够大的空间。

这些问题争了这么多年，我觉得一个很重要的原因是三件不同的事情经常被搅和在一起：第一，大家有没有遵守已经存在的规则；第二，现有规则到底够不够用、够不够好；第三，在现有规则之外，大家还愿不愿意接受新的共同约束。第一件事其实应该拿证据说话，通过争端解决机制判断；第二件事需要重新谈判，交换新的承诺；第三件事很多时候已经超出纯粹的贸易规则，需要政治上的妥协。把这三件事都归结成一句“到底是谁破坏了WTO”，其实是没什么建设性的，最后很容易变成各说各话。

WTO原来提供的其实并不是一个特别宏大的承诺。它从来没有要求所有国家采用同一种经济制度，也没有保证每两个国家之间都实现贸易平衡，更没有承诺一个国家的每个产业都一定能在国际竞争中保留下来。它提供的是一个相对有限、但非常重要的东西：各国可以有自己的经济制度和发展道路，但既然接受了一套贸易义务，就要按照这些义务办事，让别人能够大致知道自己的商品进入你的市场以后会受到什么待遇。WTO也允许成员在一定条件下采取贸易救济和保护措施，不同国家承担的开放义务本来就可以不同。

但问题是这套交换在今天越来越难得到国内政治的支持。一件商品价格更低、供应更多，对消费者和使用这些产品的下游企业当然是好事；但对直接和它竞争的企业、产业工人，以及担心关键供应链受制于人的政府来说，看到的可能完全是另外一面。贸易即使让整个经济体获得了更多收益，但受到冲击的地区、行业和工人不一定会自动得到补偿，也不一定就能满意。过去几十年里，这些国内分配问题没有得到很好解决。现在各国政府又越来越看重制造能力、技术优势和供应链安全，单纯告诉选民“进口商品更便宜，所以大家总体上受益”，已经越来越难说服他们。这也是WTO和自由贸易的理念今天承受巨大压力的一个重要原因。

所以，中美欧现在的分歧其实不是简单的谁支持自由贸易、谁反对自由贸易的问题，大家是各有自己的核心利益需要维护。中国希望出口市场保持稳定，同时保留发展经济和产业升级的空间。美国越来越关心过去的开放安排是不是削弱了自己的制造能力和战略优势，也在争论国际裁决到底在多大程度上可以限制美国自己的政策。欧盟呢，高度依赖稳定的多边规则，但同时也越来越要求加强对补贴、政府干预和所谓市场扭曲的约束。欧盟2026年提出的WTO改革方案，就把三个看上去有些矛盾的目标放到了一起：可预测性、公平性和政策灵活性。可以说，现在已经很难再回到过去那种单纯强调进一步开放的贸易议程。

补贴、国有企业和产业政策，是这里面最难谈的一块。但有一个界限还是应该讲清楚：商品卖得便宜、出口增长很快，或者一家企业是国有企业，本身都不能直接证明它违反了WTO规则。按照现有规则，真正要看的是政府到底提供了什么支持，这种支持是不是WTO意义上的补贴，是不是针对特定企业或者行业，以及它究竟属于明确禁止的补贴，还是给其他成员造成了规则所说的不利影响。对具体措施的指控，最后还是要落到具体证据和具体义务上。因为一个国家的经济制度不同，就直接推导出违规，这也是不合理的。

Staiger在发言中就提到，GATT和WTO从来没有要求所有成员采用同一种经济制度。各国完全可以选择不同程度的政府干预、补贴和市场机制，核心问题是不同制度之间怎么对接，怎么既允许各国保留自己的制度，又能维持互惠、非歧视和基本的权利义务平衡。

Staiger还提到，过去处理非市场经济体的反倾销问题时，也曾遇到过类似困难：如果一个国家的国内价格不能正常反映成本，就不能简单照搬市场经济体的计算方法。1968年波兰加入GATT就是一个典型例子。当时波兰实行计划经济，单纯要求它降低关税没有太大意义，因为政府仍然可以直接决定进口什么、进口多少。波兰也承认：“是，我们的制度不同，而且会继续维持这种制度，但我们仍希望加入 GATT。”于是，GATT 成员和波兰进行了一场非常务实的讨论，并说：“没有理由认为波兰不能成为一个好成员，但我们要这样做：制定一份只有两段的加入议定书。第一段规定，波兰同意将从 GATT 成员进口的数量每年增加7%。”其思路是，波兰获得这些成员给予的最惠国待遇后，预计会增加对 GATT 成员的出口。因此，为了实现互惠，波兰需要增加进口。

Staiger说，接下来是更棘手的非歧视问题，怎么确保波兰按经济因素、而不是政治因素，在不同成员之间分配新增进口，不偏袒某些成员？当时就此展开了激烈辩论。最终采用的是个不完美的方案，波兰最终加入了 GATT。如果以神圣教条般的方式适用 GATT 和 WTO 的原则，就不会产生这些务实的解决办法。保持灵活性，人们始终会找到能够产生实际成效的务实解决方案。

Staiger说的比较含蓄，但我感觉他其实想表达的是，今天围绕中国的国有企业、补贴和非市场因素的争论，本质上也可以看成以前波兰那样的制度对接问题。重点不是说谁必须改变自己的经济制度，而是能不能设计出一套规则，让不同制度在一起做生意时仍然保持基本的公平和互惠，在坚持基本原则的同时寻找实际可行的解决办法。

另外也需要注意的是，WTO不是只有中美欧。很多发展中成员最关心的是农业、粮食安全、发展空间和自己到底有没有能力履行越来越复杂的新规则。如果改革最后只是中美欧围绕补贴、电动车、芯片和产业竞争重新分利益，其他国家未必愿意接受。一个真正能够长期运转的多边体系，还是要让不同规模、不同发展阶段的国家都觉得自己留在里面有好处。

还有一些矛盾，本来就不是WTO能够解决的，比如经常账户失衡和一个国家的储蓄、投资、消费需求都有关系，一个产业就业下降，也可能同时受到自动化、技术进步、消费变化和进口竞争影响。贸易顺差本身不能证明就一定存在补贴和违规，一个地方的工厂关了，也不能全部归咎于国际贸易。如果国内的社会保障、劳动力转型和收入分配问题一直处理不好，就算明天重新签一个非常漂亮的全球贸易协议，几年以后要求加关税、限制进口的政治压力还是会回来。

现在很多人说，美国这么一搞，WTO以后可能要不存在了。但我觉得WTO应该是还能存续的，只是改革可能不可避免了。之所以还有未来，不是说指望大家突然会重新相信全球化，而是说各国基本上仍然觉得需要一套相对统一的规则，没有规则的丛林时代就乱套了。企业需要知道自己的商品进入另一个市场以后大概会受到什么待遇，政府之间也需要一个提出异议、解决争端和继续谈判的地方。对中国这样已经深度进入全球市场的经济体来说，这种可预期性很重要。对大量没有能力单独和美国、中国、欧盟谈条件的中小国家来说，甚至更加重要。大国当然可以靠单边压力在某些问题上拿到更多东西，但今天你可以这么做，并不代表明天别人不会用同样的方法对付你的企业。

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