备案审查专门立法释放新信号：将整合多系统，加强衔接联动

我国备案审查制度是保障宪法法律实施、维护公民权益的一把“利剑”。近年来，其制度建设经历了从工作办法到“小备案审查法”再向专门立法迈进的过程。

据新华社报道，全国人大常委会将按照2026年度立法工作计划安排，深入研究论证制定备案审查专门法律，统筹研究通过立法将人大、政府、监委、法院、检察院等有关方面的备案审查制度整合起来，构建统一协调、覆盖全面的制度体系。

南都记者了解到，实践中，不同系统的规范性文件规定相同事项却分属不同审查机关的情形并不少见。2023年，某省物业管理条例将供水、供电、供气、供热等设施设备所有权规定为移交专业经营单位，涉嫌违反上位法，该地政府规章亦有类似规定，为纠正问题文件，全国人大常委会法工委与司法部开展联合审查，共同研究后分别向制定机关提出审查意见。

有学者表示，备案审查专门立法并非简单提高备案审查相关文件的效力层级，而是要通过“统一协调”，整合多元的备案审查系统，解决各系统之间标准不一、衔接不畅的问题。

青岛市人大常委会举办全市规范性文件备案审查工作培训班。资料图

备案审查专门立法信号逐步强化

近年来，违法“红头文件”被纠错的案例屡次引发关注，备案审查相关制度建设也逐步推进，专门立法信号随之强化。

2019年12月，十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》，首次以规范性文件形式，系统规定了备案、审查、处理、反馈等流程。2023年3月，修改后的立法法进一步完善主动审查制度，明确专项审查、备案审查衔接联动机制和法律法规清理制度，将四大审查方式全面纳入法律框架。

2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》），该决定因具有法律性质，但又非一部典型的法律，被业界称为“小备案审查法”，成为备案审查制度建设的又一“里程碑”。

在此基础上，学界也呼吁下一步应制定一部专门的备案审查法，更有利于完善备案审查制度，维护国家法治统一。

2025年12月，全国人大常委会法工委备案审查工作情况报告提出“研究论证制定备案审查专门法律”。这也是全国人大层面首次释放“备案审查专门立法”信号。

全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰曾在回应南都记者提问时对此解释，全国人大常委会法工委根据制度发展的需要，有必要进一步研究论证是否需要以及怎样来制定一部备案审查的法律。希望通过进一步开展相关立法工作，进一步推动备案审查工作高质量发展。

备案审查专门立法并非为提层级，而是整合多元系统

继今年5月，“研究论证制定备案审查专门法律”写入全国人大常委会年度立法计划后，备案审查专门立法又有新进展。

据新华社报道，全国人大常委会将按照2026年度立法工作计划安排，深入研究论证制定备案审查专门法律，统筹研究通过立法将人大、政府、监委、法院、检察院等有关方面的备案审查制度整合起来，构建统一协调、覆盖全面的制度体系。

此前曾有观点认为，制定专门的备案审查法是希望提高有关备案审查制度的文件效力层级，推动备案审查制度建设。但在中国人民大学法学院教授王锴看来，这一理解可能将立法问题简单化。

“2023年全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定，定位是有关法律问题的决定。目前学界通说认为，有关法律问题的决定跟法律实际上是同一个效力等级。”王锴表示，如果只把备案审查法理解为提高备案审查立法的层级，并不能准确揭示其立法目的。

在他看来，新表述回答了为什么要制定统一的备案审查法的问题。当前，我国形成了以人大备案审查为中心、多元并存的备案审查体系。政府、法院、检察院等，每个系统都有自己的备案审查制度，也都审查本系统产生的规范性文件。但这些系统并非“各自为政”。由于文件调整对象、执行机关存在重合，很多时候需要多个系统的备案审查之间“衔接联动”。

“制定统一的备案审查法，就是要把多元备案审查系统都纳入调整范围，实现各个系统备案审查的衔接联动，形成合力。”王锴说，只有这样才能加强备案审查制度和能力建设，实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。

浙江大学光华法学院教授郑磊分析，上述消息释放出全国人大常委会正“高度关注、积极推进”备案审查专门立法的信号，而在多元备案审查系统下，如何“统一协调”各系统的备案审查制度，将是专门立法的一项重点、难点和抓手。

郑磊表示，现行“小备案审查法”主要是关于全国人大常委会的备案审查规则。它虽然有立法性决定性质，但对地方人大主要是“参照”适用，并不直接拘束地方人大的备案审查，也未将政府、监委等部门的备案审查规则纳入。因此，如果走向备案审查专门法律，就需要通过立法把各系统规定统合起来，形成制度体系。

“当前，我国各备案审查系统有各自的制度依据，如国务院有《法规规章备案审查条例》，中央军委有《军事立法工作条例》，纪委监委有《纪检监察规范性文件备案审查规定》，‘两高’也分别进一步健全司法规范性文件备案审查制度，此次新华社报道，首次明确披露‘统筹研究通过立法’将各系统的备案审查制度‘整合起来’，意味着未来专门立法会考虑将各系统规定吸收整合，在吸收中进行必要调整统合。”郑磊称。

立法重点需建立“衔接联动”机制

在王锴看来，当前每个备案审查系统都有本系统相关的备案审查规定，但缺乏将各系统打通的统一规定，这也是未来备案审查专门立法要解决的重点问题。

为何要打通备案审查各系统规定？王锴解释，实践中，有些文件的调整对象是多元的，单靠一个系统审查不了。再比如，当不同文件规定相同事项、且分属不同审查机关时，同样面临需要各系统打通的问题。

王锴称，有省级地方性法规与设区的市政府规章都对物业管理作出规定，后者是对前者的细化，但地方性法规属于人大系统审查，政府规章属于政府系统审查，两者审查机关不同。2023年，全国人大常委会法工委和司法部在对某省有关物业管理的地方性法规和政府规章开展联合审查时，就针对这类共性问题进行专题研究，通过共同召开座谈会等方式凝聚共识，再分别向制定机关提出审查意见，协调推动问题解决。

此外，王锴还提到，目前各系统的备案审查规定之间不统一，包括审查范围、审查标准、审查结论和处理方式等都不一样。例如，什么是规范性文件，各个系统认定标准不同。同一文件，比如会议纪要，有的系统认为属于规范性文件，有的认为不属于，有的要备案审查，有的不备案审查，如标准不统一，就很难实现“有件必备，有备必审”。如发现问题后，有的系统是不予备案，而不是撤销文件，处理方式不同，也会影响“有错必纠”。

郑磊认为，“统一”不仅体现在规定层面，也体现在程序层面。对备案审查不同系统来说，“衔接联动”是一项重要沟通机制，也是近年来备案审查工作的重要抓手。

“衔接联动”机制，即各备案审查机关，在各自分工负责、依法独立开展备案审查工作的过程中，相互之间建立的一种加强工作衔接、沟通协作、协调配合的工作机制。

王锴介绍，《决定》第16条规定了六种联动方式：双重备案联动、移交处理、征求意见、会商协调、信息共享、能力提升。其中，征求意见、信息共享、能力提升属于非正式或事实上的方式，而双重备案联动、移送审查、联合审查则是正式的、具有法律约束力的方式。衔接联动的目的是使各个备案审查系统在备案范围、审查标准、处理方式上尽可能统一，从而确保审查结论的一致性。

“人民代表大会制度下，不同备案审查主体分工负责，但如何消除审出多门带来的分歧，做到法制统一、和而不同，程序上的衔接联动和依据上统一立法，是两大基本途径。”郑磊表示，备案审查法虽不是“法典”，但在立法技术上类似，即需要把各系统规定集结起来，形成整个国家的备案审查制度体系，这也是相较此前《决定》的一个突破点。

采写：南都N视频记者刘嫚 发自北京