视同缴费年限可以清零吗？法律没有清零条款，为什么实务清零呢？

在退休审核、行政复议以及行政诉讼当中，“视同缴费年限清零”是争议最多的一类问题。不少参保人员到办理退休之时，才被告知早年的视同缴费年限全部不予认定，也就是大家通俗所说的“清零”。大家会问：把视同缴费年限予以清零，究竟有没有明确的法律依据？

为回答这个问题，本文尝试做出回应，仅作为政策普法参考，具体个案处理结果，以有权机关正式文书为准。

一、视同缴费年限的法律属性

《中华人民共和国社会保险法》第十三条作出明文规定：国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。

从法律条文可以读出两层核心含义：

第一，视同缴费年限，并不是单位发放的福利待遇，而是法律予以确认的一项法定社会保障权益，来源于计划经济时期职工已经完成的劳动事实；

第二，视同缴费对应的养老保险资金，由政府予以兜底承担，这项权益的设立，目的在于衔接新旧两套养老保障制度，是对历史阶段劳动贡献的制度追认。

整部《社会保险法》，没有任何一条条文直接规定：职工因为受到刑事处分、单位开除、除名、自动离职，就应当直接将此前已经形成的视同缴费年限予以清零、彻底废除。

也就是说，现行高位阶法律，并没有设置“视同缴费年限可以无条件清零”的法定条款。社会上流传的“只要出现某一类情形，视同就必须清零”，并不是来源于法律本身，大多来自上世纪的历史工龄文件、部门复函以及地方经办的执行口径。

二、实务当中“视同缴费不予认定（清零）”，主要依据哪些文件？

现实经办工作中，各地人社部门对部分人员不予认定视同缴费年限，主要援引三份历史文件，下面对每一份文件的适用条件、适用时代背景、适用范围逐一客观解析。

第一，〔59〕内人事福字第740号内务部复函

这份文件是绝大多数服刑、被开除人员视同缴费被剔除的主要政策来源。文件原文的核心表述为，工作人员受过开除处分或者刑事处分的，应当从重新参加工作之日起计算工作年限，受处分以前的工作时间，不能计算为连续工龄；同时文件本身保留例外，情节较轻，经过任免机关批准，受处分以前的工作时间，可以合并计算工龄。

有两个关键点，必须予以澄清。

第一，这份文件出台于1959年，制定背景是建国初期机关、国营单位的单位退休金制度。当时国内尚未建立养老保险社会统筹制度，文件规范的对象，是计划经济体制之下的连续工龄计算，并不是直接规范养老保险制度之下的视同缴费年限。养老保险社会化改革以后，各地人社部门将这份工龄复函的规则，延伸套用到社保视同缴费的审核当中，属于政策的延伸适用，并不是文件原文直接作出的规定。

第二，这份复函，从法律效力层级来讲，仅仅属于内务部的工作答复文件。内务部这个机构1969年已经撤销，该文件并不属于《立法法》意义上的行政法规、部门规章。按照法律适用的基本规则，低位阶的历史答复文件，如果和现行法律、行政法规出现冲突，应当优先适用上位法。

第三，这份文件的完整条文，本身设置了“情节较轻，任免机关批准，可以合并工龄”的例外条件。但是大量经办实践当中，该例外条款经常被忽略，直接采取一刀切处理，只要存在刑事处罚记录，便直接否定全部早年工龄，并不审查开除处分文书是否存在、处分程序是否合法、有没有经过任免机关批准等前置事实条件，这就属于对文件条文的简化与扩大适用。

还要专门区分两种不同情形的司法裁判口径：

对于退役军人的军龄视同缴费，最高人民法院（2021）最高法行再217号再审判决已经明确裁判观点，军龄视同是《退役军人保障法》直接创设的法定权益，退役之后受到刑事处罚，不能够回溯去清零服役期间的军龄视同缴费年限，740号复函不得对抗上位法律的规定。而对于普通企业、机关事业单位职工，全国各地法院、行政复议机关尚未形成完全统一的裁判结论，同类案情，不同地区，处理结果仍然存在差异。

第二，劳办发〔1994〕376号、劳办发〔1995〕104号劳动部复函

这两份文件主要用于处理除名、自动离职人员的工龄衔接问题。劳办发〔1995〕104号第三点明确，除名职工连续工龄计算的溯及力，应当以各地实行职工个人缴纳养老保险费的时间，作为计算连续工龄的起始时间 。

人社部在2020年对全国人大建议的正式答复当中再次确认，该文件现行仍然有效。它的含义通俗来讲：职工受到除名、按自动离职处理，在当地开始个人缴费制度实施之前的那段工龄，不再认定为连续工龄，因此也就不能够认定视同缴费年限；但是，实施个人缴费之后本人实际缴纳养老保险的年限，继续予以承认，可以累计计算缴费年限 。

第三，国发系列改革文件以及各地实施细则

国发〔1997〕26号、国发〔2015〕2号两份改革文件，只是确立视同缴费这项制度，并没有设置清零规则。各省出台的实施细则，会结合本省情况，进一步细化各类人员工龄、视同缴费年限的认定标准。地方实施细则，只能够在国家法律、部委文件划定的框架之内予以细化，不能够创设全新的、剥夺公民社保权益的条件。

三、行政法的核心原则：法无授权即禁止，剥夺权益必须要有法定依据

行政机关作出减损公民权利的行政行为，必须具备明确的法律依据，这是行政法律体系的一项基础原则。

把它落实到视同缴费年限这件事上，可以拆解成为三条清晰的判断逻辑：

第一，如果全国人大制定的法律、国务院出台的行政法规，已经对某一项权益作出明确的确权，低位阶的答复文件、地方内部口径，不能够随意去剥夺、限缩这项法定权益。

第二，一份历史时期的复函，只能够在它原本的适用范围之内发挥作用，不能够脱离当时的时代背景，无限扩大适用对象，不能随意套用到养老保险社会化改革之后的新制度当中。

第三，任何视同缴费不予认定，也就是通俗所说的清零，必须建立在完整、有效的事实基础之上。举一个例子，740号复函把开除处分、刑事处分并列，作为两类事实条件。如果人事档案当中，自始至终不存在一份合法生效、已经送达的开除处分决定书，仅仅持有一份刑事判决书，直接据此剔除视同缴费年限，就属于事实要件缺失，政策适用条件并不完备。

在这里也必须客观讲明现实状况，避免读者形成片面的期待。

虽然《社会保险法》没有直接规定清零，但是我国养老保险制度，本身是由法律、行政法规、部委规范性文件、历史工龄政策，多层叠加共同构成的一套体系。计划经济年代的工龄政策，在养老保险改革之后依然具备衔接效力。所以在一部分案件当中，人民法院、行政复议机关，依然会援引740号复函、劳动部复函，维持不予认定视同缴费年限的经办结论。也就是说，并不是只要提起复议、诉讼，视同缴费年限就一定能够恢复，案件走向，取决于每一个案件本身的档案事实、处分程序、地方裁判口径，不存在统一、绝对化的标准答案。

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