香港制定“一五”规划意味着什么？

微信已打乱公号推送顺序，请将“元淦恭说”设为星标，以免错过更新。

本周，香港特首李家超在公布2026年度施政报告的同时，公布了香港特别行政区经济和社会发展第一个五年规划(2026-2030年）（下称香港“一五”规划），这一规划对标国家“十五五”规划的规划期，是香港历史上第一个和内地长期发展战略耦合的中长期规划。

事实上，早在2016年，澳门就出台了其“一五”规划，对接国家“十三五”规划。现在，澳门的五年规划已经进行到第三个。香港“一五”规划的出炉，意味着港澳两个实行“一国两制”的地区，都已经采用了五年规划这种强化政府对经济社会发展方向主导性的极富“中国特色”的做法。

从港英时代开始，香港一直奉行自由放任和“小政府”原则，对于市场或其他因素共同作用形成的产业结构、居住形态、利益格局，基本上是能不动就不动。而此番香港制定“一五”规划，就是与香港开埠170多年来旧的施政模式作别。香港“一五”规划借鉴内地提法，明确要坚持“有效市场”和“有为政府”相结合。香港特区政府转向“有为政府”，其实质是要强力推进香港产业结构、区域结构、居住结构等的大幅变动，实现城市定位和空间结构的重塑。

综观香港“一五”规划，极为引人关注的一点，是对香港“四中心一高地”的定位，所谓“四中心”，指的是国际金融中心、航运中心、贸易中心、创新科技中心，“一高地”是指国际高端人才集聚高地。长期以来，香港的核心定位，就是国际金融、航运和贸易“三大中心”，从“三中心”到“四中心一高地”，反映了香港特区要推动这座城市由金融贸易单一支柱走向金融贸易+科技创新“双支柱”。

港英时代，香港就被视作内地“长期打算、充分利用”的连接外部的窗口，回归之后，香港的连接内地和世界的“超级联系人”角色也被反复强调。在这一背景下，香港最具竞争力也最有影响力的行业就是金融和贸易，这是这座城市“枢纽”属性的自然结果。而这座城市资源向金融尤其是高端金融的集聚，对非金融行业形成了一定的挤出。在香港，中环和中环以外，从某种程度上是两个世界，一个世界集中了全球顶尖的资源，另一个世界则主要是由附加值不高的一般服务业主导，这也导致了香港城市内部阶层、收入的显著差异。

香港规划将创新科技作为新的经济支柱，提出了一系列“组合拳”。特区政府提出优化创新科技发展体制，聚焦生命健康、人工智能及机械人（即内地所说的“机器人”）、微电子、新能源、以及先进制造及新材料等关键核心技术，力争到2030年研发活动总开支占GDP比重（研发强度）达到3%。同时，推动建设“三大科技园区”，北部的河套深港科技创新合作区香港园区和深圳园区形成高效创新协同，中部的新田科技城、科学院聚焦生命健康、先进制造等硬科技及企业培育，南部的数码港聚焦数字技术（人工智能、网络安全、区块链和金融科技等）。此外，香港还要加强和粤港澳大湾区的联动，而“国际高端人才集聚高地”的一大目标也是吸引科技人才以充实香港的人才池。

在香港这一土地由政府所有的体制下，土地规划是政府引导产业布局的指挥棒。香港大量新增土地都将用于科技领域，足以反映特区政府推动产业转型的意志。

香港“一五”规划另一个值得关注的部分，是关于北部都会区建设。长期以来，紧邻深圳的香港北部，以保护山林、农地为主，开发程度很低，北部都会区建设等于在港岛、九龙核心区之外，构建一个全新的以科技、教育、品质居住为主要特征的新市区。

如果说加强科技创新，表明香港已经有了“产业政策”，而北部都会区的开发，意味着香港已经有了典型的“区域政策”。同时，北都的定位又与科教发展、深港融合等重大战略目标交织，反映香港“产业政策”和“区域政策”已经有了交集，这正是内地编制“五年规划”的基本逻辑。

从规划文本来看，特区对北都开发极为重视。香港“一五”规划和内地的五年规划一样，列出经济社会发展的预期性目标和约束性目标，其中后者是必须实现的。在经济、创新及建设发展类指标中，唯一一个约束性指标是，北部都会区“熟地”五年产出量（公顷）从120公顷增长到900公顷（累计增长7.5倍）。这意味着，北都开发进入到加速期。

香港“一五”规划还触及香港社会长期关注也高度敏感的住房议题。“完善多元安居体系”单列一章，提出要有序取缔劣质劏房，保障基层市民基本房屋需求，大幅增建公营房屋，2027年前建设3万个“简约公屋”，包括“简约公屋”在内未来五年新建19.6万个公屋单位。香港特区的方向清晰明确，就是要通过增加公屋的供应解决居住最困难人群的现实问题。

长期以来，香港实行极为严苛的环境保育和土地供应政策。从北部都会区建设，再到扩大公屋供应，都反映出特区的供地政策逻辑在发生明显变化，香港将迎来一个新的“大建设”时代。

香港回归以来，在经济社会环保等政策领域，一直有很强的惯性。不够多元的经济结构、相对逼仄的城市空间，都是这种惯性使然。不久前过世的首任特首董建华，在任上就曾试图改变，建设科学园、数码港发展科技产业，以“八万五”房屋计划纾解居住压力，都是具有针对性的尝试。然而在当时的时空条件下，他的这些施政计划最终未能达成，也被不少人视为巨大遗憾。

在香港回归最初的二十多年里，立法会对特区政府构成了强大的制衡力量，这从根子上使得特区政府难以突破“小政府”的框架。近些年来，香港政治形势的根本性逆转，扫清了特区政府强力施政的障碍，这是香港“一五”规划得以出炉的大前提。

而观察香港“一五”规划的具体措施，已经可以看到如今特区政府施政的价值取向。香港要从一个相对“右”的自由放任体制，走向一定程度的“左”转，这种转向包括对产业政策、区域政策的强化，包括对土地政策的重构，更包括与内地，特别是广东省、深圳市更紧密的联系。香港在保持现有自由港地位和法治体系的同时，在治理理念和目标上将会和内地呈现更明显的趋近。