正略咨询：“三个集中”之下，地方国企主责主业如何判定？| 正略国企改革AI实践案例

新一轮国资国企改革已经启动。《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026-2029年）》把推进国有经济布局优化和结构调整、完善主责主业管理摆在重要位置。2026年6月23日，全国进一步深化国资国企改革动员部署会议在北京召开，会议提出要突出战略使命、聚焦主责主业，按照“三个集中”要求推进重组整合和资源盘活，强化无关多元、多层架构、过度负债等管控。

这项要求对地方国企尤其具有现实针对性。不少地方国企业务横跨城市建设、公共服务、地产开发、园区服务、文旅农业和金融投资等领域，真正形成稳定现金流和核心能力的却不多。有的以融资需求代替产业逻辑，以项目机会代替战略选择，资产规模扩大了，但核心竞争力反而愈加模糊。因此，主责主业管理不能停留在报一张表、发一个文件，它应当成为地方国资布局调整的“总开关”，贯通企业功能定位、投资决策、资源配置、考核评价和退出处置。

一、“三个集中”首先回答国有资本往哪里去

“三个集中”的核心方向十分清晰：国有资本要向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。对地方国企而言，并不是照搬央企的行业清单，而是要结合当地城市能级、资源禀赋和产业基础，找准本地区必须由国有资本承担、能够由国有企业做强的事项。

地方可从三类使命入手：城市运行和公共保障，重点看安全稳定、普惠可及；区域开发和功能建设，重点看是否服务城市战略、能否形成投建运闭环；产业引领，重点看能否围绕本地产业链形成资本招商、产业招商和场景开放能力。国资部门可据此形成“战略使命清单”。凡是说不清使命，只能解释为“历史形成”或“为了做收入”的业务，都应重点复核。

二、先定功能，再定主责先定主责，再定主业

主责与主业不能倒着定。现实中常见的做法，是先把现有业务全部装进主业目录，再从中概括几句功能定位。这样形成的主业往往过宽，几乎任何投资都能找到依据。正确的顺序应当是：战略使命决定功能定位，功能定位决定主责，主责再转化为可经营、可核算、可考核的主业。

主责回答“企业为什么存在”。例如，城市综合运营企业的主责可以是提升城市承载能力和公共服务效率；产业投资企业的主责可以是服务重点产业链培育和国有资本放大；园区平台的主责可以是支撑开发区建设、招商和产业生态运营。原则上，一家一级企业宜聚焦一项核心使命，主责不宜超过两至三项，避免把工作职责写成业务大全。

主业回答“企业靠什么实现主责”，需对应清晰的行业分类、业务边界和经营载体。“服务区域发展”不是主业，“产业园区开发运营”才是主业；“开展市场化经营”不是主业，“供应链服务”才是主业。名称越抽象，投资边界越容易失控。

三、存量业务怎么筛：看中规模，更看使命和能力

主业认定不能只看营业收入。贸易业务收入大、毛利低，容易把其他业务“挤出”主业；公共服务业务收入未必高，却可能承载核心功能。应对近三年业务穿透盘点，拉通营业收入、利润或毛利、资产占用、经营现金流和投资规模，并标注对应子企业、项目与行业。在此基础上，可以从四个方面综合判断：一看战略匹配度，业务是否直接服务企业使命和当地城市重点任务；二看规模贡献度，是否构成企业收入、利润、资产和现金流的重要来源；三看能力基础，是否已经形成资质、人才、品牌或运营经验；四看可持续性，是否具备真实市场需求和合理商业模式，而非主要依靠政府回购、关联交易或新增融资维持。

对于市场竞争类企业，认定后的全部主业，近三年平均营业收入占比可原则上不低于70%，利润总额或经营性现金流贡献占比不低于60%，资产占比不低于70%。单项主业一般应达到企业营业收入的10%至15%，未达到但具有战略必要性的，应说明政策任务、能力基础和培育计划。这里的比例是管理建议，不是统一的硬性标准，不同地方可以根据各地企业类型设置差异化阈值。

对于公共服务和功能保障类企业，应降低收入、利润权重，增加公共服务量、成本控制、服务质量、安全运行和政策任务完成度。例如，公交、水务、粮食储备等业务即使财务贡献不高，只要与企业使命高度一致，仍应作为核心主业。关键不是用一把尺子量所有企业，而是做到同类企业同规则、不同功能不同尺。

完成筛选后，每户企业应形成“主业目录”和“业务边界说明”。目录明确做什么，边界说明明确做到哪一层、哪些环节可以延伸。延伸业务应当与主业共享客户、渠道、技术或资产，能够形成产业协同；如果只是因为利润较高、现金回收快，就不能简单视为主业延伸。

四、拟培育主业不能成为新一轮“业务筐”

拟培育主业是为转型留空间，不是为跨界投资留口子。申报时至少要过五道关：是否进入地方产业规划，是否符合企业定位，是否具有可迁移能力，是否具备商业模式和风险边界，是否设定培育期限和退出条件。

战略性新兴产业不是标签，不能简单把“新能源”“数字经济”“低空经济”等热门概念直接写进拟培育主业。地方国企要找准与自身资源匹配的切口：有园区的做场景开放，有产业资源的做链主服务，有资本能力的做基金投资，而不是全链条铺开。数量上，一家企业拟培育主业原则上控制在一至两项；周期上，可设置三至五年的培育期。企业应同步提交专项方案，明确年度投资上限、资本金来源、合作伙伴、订单或场景、收入目标、亏损容忍期（止损线）。到期达到规模、能力和效益门槛的，按程序转为主业；连续两年或三年偏离里程碑、看不到商业闭环的，应停止新增投入并启动退出。

五、主业目录不能“一定多年”要建立监测评价闭环

国有企业的主责主业一经核定要保持相对稳定，但不能一成不变。建议建立“季度监测、年度评价、三年调整”的机制。季度看投资流向和重大项目，年度看主业发展质量，三年结合战略规划对主业目录进行集中复核。发生重大重组、功能定位调整或行业环境剧烈变化的，可以启动临时调整，但必须履行当地国资监管的审批程序。

监测指标不宜只看主业收入占比。至少应包括六类：主业营业收入和利润贡献、主业投资占比、主业资产收益率或成本控制水平、经营现金流、创新投入与产业带动、风险指标。可参考设置红黄绿灯，例如：市场竞争类企业主业收入占比达到70%以上为绿色，60%至70%为黄色，低于60%为红色；年度新增投资投向主业和拟培育主业的比例原则上不低于90%，非主业投资必须单独列示、单独审批。评价结果要真正进入预算、投资和考核。主业发展质量好的国有企业，在工资总额、资本金注入、授权放权等方面给予支持；主业持续弱化、非主业扩张较快的，压减投资额度、收紧授权，并对企业主要负责人进行专项提示。只有与资源配置挂钩，主责主业管理才不会成为“纸面合规”。

六、严控非主业投资关键是前置把关

“无关多元”往往不是因为没有主业目录，而是投资决策缺少刚性校验。项目立项必须回答三个问题：属于哪项主业或拟培育主业，与战略使命有何关系，依托什么能力形成优势。回答不清楚的，不应进入可研和决策程序。

在年度投资计划中，可单设“非主业投资”栏，实行穿透到子企业和项目公司的额度管理。原则上严禁新增无关多元投资，严禁以主业延伸名义投资与主业没有产业关联的项目，严禁通过参股基金、合资公司规避主业审核，严禁以短期贸易做大收入、掩盖主业弱化。确需实施的非主业投资，只能限于风险处置、存量项目收尾、政策性任务等特殊情形，并实行一事一议。非主业管控还要与负债约束联动。对高负债、经营现金流持续为负的企业，即便项目属于主业，也应控制节奏；更不得以隐性担保、明股实债等方式放大风险。主业正确不等于项目天然正确，投资仍要回到现金流和资本回报。

七、退出无关多元业务不能只列名单不定期限

存量非主业业务应按照“保留整合、培育转主、压缩控制、清理退出”四类处置。与主业关联度高但规模较小的，可以并入专业化子企业；具有战略价值、符合拟培育条件的，纳入培育计划；短期难以退出但仍有现金流的，冻结新增投资、压缩规模；与使命无关、长期亏损、风险较高的，明确退出方式和完成时限。

操作上，可以形成“一户一表、一业一策”。三个月内完成业务和产权穿透盘点，六个月内形成处置方案，原则上一至两年完成一般性退出；涉及人员安置、债务重组、诉讼或重大历史遗留问题的项目，可分阶段推进，但每年必须有可检验的压降目标。退出方式不局限于注销，还可以采用股权转让、资产出售、内部划转、专业化整合、混合所有制改革、委托管理等方式。退出过程中要防止两种倾向：一种是为了完成进度低价甩卖，造成国有资产损失；另一种是以问题复杂为由长期搁置。前者需要规范评估、进场交易和决策程序，后者需要建立责任人、时间表和销号机制。对于暂时不能退出的业务，应做到不新增投资、不新增担保、不新增层级，并将风险敞口逐年压降。

八、真正落地，需要：“三张清单、一套机制”

地方国资委（局、办）可以把复杂工作收敛为三个管理工具：

第一张是战略使命与主责清单，回答企业为什么存在。

第二张是主业、拟培育主业及边界清单，回答企业做什么、做到哪里。

第三张是非主业和退出清单，回答哪些不能再做、何时退出。

再配套一套贯通规划、预算、投资、考核和监督的闭环机制：财务部门要核算分业务数据，投资部门要校验项目归属，组织人事要把资源向主业团队倾斜，审计风控要识别借主业之名开展的无关多元投资。

九、结语：聚焦不是收缩而是为了更有力量地出发

优化布局不是追求国有企业数量更少、集团更大，而是让使命更清楚、主业更聚焦、资源更匹配、风险更可控。该保的功能要保住，该强的产业要做强，该停的投资要停下，该退的业务要有序退出。沿着“三个集中”配置资源，地方国企才能从“什么都做”转向“把该做的事做好”。