地方附加税改革体现了央地财权与事权的优化配置

来论

财政部、国家税务总局近日发布《中华人民共和国地方附加税法(征求意见稿)》，拟将现行城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税。征求意见稿指出，地方附加税以纳税人依法实际缴纳的增值税、消费税税额为计税依据，适用税率为11%-13%。地方可根据本地区经济社会发展和促进全国统一大市场建设等情况，在11%-13%的税率幅度内调整。

拟开征的地方附加税并非简单的“费改税”，而是央地财政结构错配的显化与破局。改革的关键在于把长期的税收附加从“隐性再生”改造为“税收法定、纳入预算、接受监督”的地方支柱税种，同时避免加重地方税收负担。

历史上的并税式改革，即将旧有附加税打包为新的正税，往往因地方收支矛盾导致新名目的税收附加再生，纳税人的税收负担呈单调上升趋势。从目前看来，相关可能性依然存在:一是收入上收:“营改增”后增值税实行五五分成，消费税仍以中央为主，土地出让收入亦纳入全口径管理，地方收入弱化；二是事责下放:教育、医疗、社保、基建、环保等刚性支出仍主要由市县承担，支出责任划分改革久未落地；三是税权受限:税收立法权专属全国人大及其常委会，地方无权自行设立主体税种，只能求助于附加、收费与非税收入。

因此，此次改革的破题思路可概括为四句话:税种法定、税基附属、税率自定、税收自用，即将现行城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为统一的正税，以增值税、消费税实际入库额为计征基数，授权省级政府在法定幅度内确定适用税率，收入用于地方的城市建设和教育支出。这一制度设计体现了中央和地方之间财权与事权的优化配置，从总体上看属于税制的平移，纳税人的税收负担没有大的调整，而税费合一从程序上则有所简化。

根据现代税收法定原则，一个税种应具备独立的税基，否则就不成其为税，故严格来说本次改革的产物不宜叫附加税而应称为税附加。从学理上讲，将本次拟合并的税种明确为目的税更合适。如日本征收的地方道路税，或者英国的市政税，就是从税收法定角度限定了该附加税的指向。基于此次改革是将原来的城建税和教育费归并，税收收入属性为地方税，可将税种名称明确为地方教育与建设税，并通过人大监督其用税去向。

历史经验表明，并税式改革易导致“正税上收、支出下放”的错配，因此改革必须与事权划分同步推进，明确指出相关支出去向，从制度上减少税收统筹与挪用的空间。并税式改革之所以会滋生一些问题，信息不对称是重要原因，纳税人无从知晓正税中已包含旧的附加，故对新的附加缺乏约束能力，以至于附加层出不穷。让并税成为结构再造，把地方附加从隐性再生的法外税费改造为法定幅度内的透明税种，并以支出结构监督推动名实相符，既是回顾历史给出的答案，也是现代财政制度建设的应有之义。　

□付志宇(作者系北京语言大学经济研究院教授)