以高水平开放推动我国城市发展动能跃升

城市作为经济发展的中心和科技创新、产业发展的主阵地，在联通国内国际双循环中的枢纽作用更加凸显。2025年中央城市工作会议明确指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，并要求充分发挥城市在国内国际双循环中的枢纽作用，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈。高水平开放不能再被理解为外贸外资领域的增量扩张，而应成为重塑城市功能、转换发展动能、提升治理效能的重要机制。城市既要更加主动地嵌入全球经济网络，也要把跨境流动的资本、技术、人才、数据和服务转化为本地创新发展能力，以高水平开放更好地服务现代化人民城市建设。

图/中经视觉

我国城市开放的发展功能重塑

进入高质量发展阶段，城市开放的基础条件和竞争逻辑已经发生明显变化。跨国企业配置研发、生产和服务活动，不再只比较土地、税收和劳动力成本，而是更加重视市场规模、产业配套、创新生态、政策稳定性、知识产权保护、数据流动规则和专业服务能力。港口、机场和国际班列解决的是能否连接世界的问题，自由贸易试验区等平台提高了要素集聚和制度试验能力，高水平开放则进一步要求开放规则、产业体系、创新网络和城市治理相互支撑。城市开放正由“通道开放”“平台开放”向“制度开放”“网络开放”和“能力开放”深化。

这一转变意味着，开放给城市带来的不只是资本投入和市场扩张，还包括竞争效应、学习效应、知识溢出效应和制度改进效应。但外部资源并不会自动转化为本地发展成果。吸收能力理论表明，经济主体只有具备识别、消化和利用外部知识的能力，才能从开放中获得持续收益。对城市而言，这种能力不仅存在于企业内部，也取决于高校院所、产业链、专业服务机构和政府治理体系能否形成协同。因此，开放能否转化为城市发展的持续动力，取决于城市对外部资源的吸收、整合和再创造能力。

由此，城市开放的功能定位需要由“吸引外部资源”进一步转向“借助开放形成内生能力”。引进一家跨国企业，并不必然带来产业升级；建设一片国际化园区，也不等于形成全球资源配置功能。只有当跨国企业与本地供应链、高校院所和专业服务机构建立稳定联系，当国际规则转化为透明高效的制度环境，当跨境流量沉淀为技术、人才、品牌、标准和组织能力，开放才会成为城市内涵式发展的持久动力。现代化人民城市所强调的以人为本，也要求这种能力最终体现为更有活力的产业、更公平的发展机会和更高品质的城市生活。

全球城市网络重构与城市节点功能跃升

一座城市能否从全球化中获得持续收益，不只取决于是否嵌入全球生产网络，更取决于本地产业、技术、人才和制度等区域资产能否同全球生产网络中企业的战略需求形成“战略耦合”，并在价值创造、价值提升和价值获取中占据有利位置。简单加工、物流中转同研发设计、标准制定、供应链管理和品牌运营，对城市发展的带动效应显然不同。全球城市网络与全球生产网络相互交织，使城市竞争从单纯强调规模和等级，转向更加重视网络位置、节点功能和价值链组织能力。

在这一背景下，真正具有国际竞争力的城市，不只是汇聚更多资本、企业和人才，而是能够在不同网络之间发挥连接、组织和转换作用。其节点功能主要表现为四个方面：连接力决定城市能否进入国际交通、贸易、科技、金融和知识网络；配置力决定其能否把资本、技术、人才、数据和专业服务有效组合；创新组织力体现为能否推动跨机构、跨区域知识协作并将知识转化为产业；辐射力则反映汇聚的全球资源能否服务本地企业，并通过国内产业链和城市网络向更大腹地扩散。四种能力相互支撑，国际流量才能沉淀为稳定的城市功能。

全球创新活动的空间分布印证了这种网络化和集中化趋势。世界知识产权组织发布的2025年全球百强创新集群显示，全球前100个创新集群贡献了约70%的全球《专利合作条约》（PCT）申请和风险资本交易；中国有24个集群进入前100位，“深圳—香港—广州”、北京、“上海—苏州”分别位居第1、第4和第6位。创新、航运和先进制造呈现出不同的节点形态，表明城市开放不能止步于扩大流量，而要进一步掌握研发设计、专业服务、供应链管理和市场组织等高附加值环节。

网络化竞争并不意味着所有城市都要复制少数综合性全球城市的发展路径。全球城市网络本身具有明显的层级结构和专业分工，不同城市可以分别在科技创新、先进制造、国际航运、商贸物流、金融服务、文化交流等网络中形成专业节点。城市国际化的关键，不在于功能是否大而全，而在于能否立足产业基础和资源禀赋，在特定网络中形成具有稀缺性和不可替代性的能力。与此同时，原始创新、成果转化、规模制造、物流组织和专业服务往往分布在不同城市，核心城市的高端功能也需要周边产业和市场支撑，这就使城市群和都市圈成为放大城市节点功能的重要空间载体。

开放纵深拓展与区域梯度协同

全球城市相关理论研究表明，在经济全球化和信息化条件下，大城市的功能边界不断超出行政边界，中心城市与周边节点通过产业分工、通勤联系、知识流动和基础设施网络形成更具整体性的功能区域。网络外部性理论进一步表明，城市不仅能够从自身规模中获得集聚效应，也可以借助城市网络中的互补联系与协同合作，共享市场、设施、知识和专业服务。单个城市的国际竞争力，越来越取决于其能否借助都市圈和城市群，获得超出自身行政空间的产业厚度、创新资源和市场腹地。

城市仍然是开放功能落地的基本节点。国际总部、研发机构、专业服务和开放平台最终都要依托具体城市建设和运行；城市群和都市圈的作用，则在于把不同城市的比较优势组织成较为完整的创新链、产业链和服务链。都市圈以中心城市和周边地区较为紧密的通勤、产业和服务联系为基础，更适合组织人才流动、成果转化和产业配套；城市群空间尺度更大，往往涵盖多个中心城市、都市圈和专业节点，更适合统筹国际门户、重大开放平台和跨区域产业分工。二者不是对城市主体的替代，而是城市节点功能向外延展的空间支撑。

“北京—天津”“上海—杭州”“深圳—香港—广州”等跨城市创新集群进入全球创新网络，表明创新活动的空间集聚已频繁跨越单一城市行政边界。“十五五”规划纲要提出“支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级城市群”“培育发展现代化都市圈”；2025年中央城市工作会议强调发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈。其要义不是简单扩大区域规模，而是以更加合理的空间分工提高核心城市配置全球资源的能力，并使开放资源通过城市网络向更大范围转化和扩散。

中国式现代化的超大规模性，一个重要的空间表现是东中西部城市的发展阶段、产业基础和要素禀赋存在梯度差异，同时又能够依托超大规模市场、完整产业体系和多层级城市网络形成分工协同。东部核心城市群应着力提升全球链接、原始创新和高端专业服务能力，参与世界级城市群竞争；中西部城市群和区域中心城市则可有序承接适宜产业及产业链环节，在成果转化、先进制造、物流组织和应用场景等方面形成专业优势。对于不少经济体而言，这种从研发、生产到市场的梯度配置往往需要跨越国界，我国则可以在东中西部之间完成相当一部分产业链分工，使东部链接全球与中西部承接转化相互支撑。这种转移不是低端产能的简单搬迁，也不是固化区域分工，而应伴随技术扩散、能力培育和产业升级。为此，应进一步破除跨区域市场壁垒，完善共建园区和利益分享机制，使区域发展梯度转化为开放发展的产业纵深和整体优势。

制度型开放深化与城市资源配置优化

“十五五”规划纲要明确提出稳步扩大制度型开放，建设更高水平开放型经济新体制，并要求“以服务业为重点扩大市场准入和开放领域”“促进国内国际规则、规制、管理、标准相通相容”“全面落实外资企业国民待遇”“推进数据高效便利安全跨境流动”。与以关税减让、通关便利和要素准入为主要内容的开放相比，制度型开放更加深入地触及市场运行规则、政府治理方式和公共服务体系，也更加直接地决定城市配置全球资源的成本和效率。

制度经济学的基本启示是，稳定、透明和可预期的规则能够降低交易成本，减少经营主体因信息不对称和政策不确定性产生的风险。国际企业和人才是否愿意进入一座城市并长期发展，不只取决于能否获得准入资格，还取决于准入之后能否便利经营。企业从注册设立到项目建设、人才聘用、技术交易、资金结算、数据出境和争议解决，往往涉及多个部门和不同监管规则，如果政策口径不一、材料重复提交、审批相互等待，即使市场准入已经放开，仍会形成“准入之后不能顺畅经营”的隐性壁垒。

这要求城市治理由单项审批便利转向经营全过程的制度协同。围绕企业和人才全生命周期，应推动规则统一、数据共享、材料互认和并联办理；个别企业遇到的问题，也不能长期依靠“一事一议”解决，而应通过政策评估和流程再造，把个案诉求转化为一类规则的改进。与此相应，城市开放应逐步摆脱对项目化招商和特殊优惠的过度依赖，更多依靠各类经营主体平等适用的规则、连续稳定的政策和规范透明的监管，使企业竞争优势主要来自技术、效率和创新。

国际金融、商事仲裁、法律会计、知识产权、检验检测、标准认证、数据合规和供应链管理，是城市制度型开放不可缺少的专业基础设施。全球城市之所以能够组织大范围的经济活动，不仅因为集聚了跨国企业和国际机构，也因为拥有处理复杂交易、降低跨境风险和连接不同市场的高级生产性服务网络。我国城市发展生产性服务业，不能简单追求服务业比重提高，而应围绕科技创新、先进制造和企业国际化补齐专业服务短板，使制度优势转化为可获得的市场服务。

服务业扩大开放综合试点正在为这种治理转型提供新的实践载体。2025年4月，国务院印发《关于〈加快推进服务业扩大开放综合试点工作方案〉的批复》，明确将大连、宁波、厦门、青岛、深圳、合肥、福州、西安、苏州等9个城市纳入试点范围；2026年1月，商务部正式印发《大连等9城市服务业扩大开放综合试点任务》，赋予以上9个城市159项试点任务，涉及电信服务及相关数字产业、医疗康养、金融领域国际合作、商贸文旅领域创新活力等15类重点工作，并强调结合各城市区位优势和特色产业开展差异化探索。试点的意义不仅在于扩大若干领域市场准入，更在于以城市为载体开展规则压力测试，以开放促改革、促发展，并形成可复制、可推广的制度成果。

自由贸易试验区、服务业扩大开放综合试点和国家级开发区，也不能长期停留在局部政策洼地。平台内部审批便利、服务完善，而平台之外仍然规则不一、部门分割，就容易形成“开放孤岛”。成熟制度应逐步扩散到全市营商环境和治理体系，并加强相邻城市之间的标准衔接与资质互认。数据跨境流动则应围绕研发设计、供应链管理、金融服务等具体场景，完善数据分类分级、数据出境安全评估、个人信息出境标准合同和个人信息出境认证等机制，在提高便利性的同时形成清晰稳定的安全边界。

制度型开放最终要接受发展成效的检验。评价城市开放，除外贸总量、外资规模、国际航线和总部数量外，还应关注规则透明度、政策稳定性、专业服务可获得性、外资企业与本地产业的关联度、开放平台的制度扩散效应以及全球资源的本地转化率。制度型开放解决的是资源能否顺畅进入、合理流动和高效配置的问题，这些资源能否进一步转化为技术进步、产业升级和城市新动能，则取决于开放创新的深度。

开放创新深化与城市发展动能转换

开放创新是全球资源转化为城市内生发展能力的关键环节。2025年中央城市工作会议将创新置于现代化人民城市6个方面内涵之首，表明创新既是城市发展动能转换的核心，也为宜居、美丽、韧性、文明、智慧建设提供技术、制度和场景支撑。对城市而言，高水平开放既要建设连接全球知识网络的“外部通道”，也要培育企业、高校院所、技术平台和专业服务机构之间高频互动的“本地网络”。没有全球通道，城市容易陷入封闭循环；缺少本地网络，外部知识则可能只是经过城市而难以沉淀。

外资研发机构和国际创新组织能否嵌入本地生态，是观察开放创新质量的重要切口。2025年，北京全市新认定113家外资研发中心，相关规模以上企业研发费用增长30.4%。这些机构的意义，不只在于增加研发主体和外资投入，更在于能否同本地高校、科研院所、科技型企业和技术服务机构形成联合研发、人才培养、设施共享和成果转化关系。城市开放政策因而应由重视引进机构数量，转向提高国际创新资源的本地嵌入程度和网络联系质量。

开放创新的广度，还取决于中小企业能否进入全球产业链和创新链。大量中小企业具有产品和技术优势，却缺少海外市场信息、知识产权保护、跨境金融、国际标准认证和本地化经营能力。城市应整合政府部门、行业协会、专业机构和平台企业资源，完善企业国际化服务体系，同时建设公共技术平台、中试基地和场景验证平台，降低中小企业参与国际合作的固定成本。开放资源如果长期集中于少数大型企业和总部机构，知识溢出和产业带动就难以充分形成。

生产性服务业与先进制造业的深度融合，是城市由产品输出转向功能输出的重要标志。当前国际产业竞争已经不只是最终产品之间的竞争，也包括研发设计、技术标准、供应链组织、品牌渠道和售后服务等综合能力的竞争。城市需要围绕重点产业集群发展科技金融、工业设计、检验检测、国际法务和供应链管理，推动本地企业由单纯的产品供应者向产业链组织者和解决方案提供者转变，在全球生产网络中由被动承接功能走向主动配置功能。

开放创新还需要同城市内涵式发展和空间重构相结合。国务院印发的《城市更新“十五五”规划》把“培育壮大城市发展新动能”作为首项重点任务，明确提出“精心培育创新生态”，并将提升城市对外开放合作水平纳入部署，同时强调盘活闲置低效的老旧厂房、商业办公用房等存量资源。城市更新不能只改善建筑外观和公共空间，还应将老厂房、低效园区和传统商圈转化为研发中试、专业服务、青年创业、人才居住和文化交流相融合的复合空间，使开放创新更深地嵌入城市日常运行，并通过空间、产业和服务创新带动城市品质整体提升。

这种动能转换归根到底取决于人的能力。新质生产力不仅需要科学家、工程师和企业家，也需要法律、金融、设计、管理、文化传播等专业人才，以及能够适应技术变革的技能劳动者。城市开放不能只重视少数高端项目和人才，还应把更多资源用于教育培训、公共研发平台、青年创业服务和可负担创新空间建设，使国际资源转化为更多人的知识、技能和发展机会。现代化人民城市所强调的以人为本，其在开放领域的具体体现，正是使全球联系和制度创新最终转化为人的全面发展、经营主体的普遍活力和城市生活品质的整体提升。

高水平开放作用于城市现代化，形成了一条相互衔接的传导链条：城市开放由商品和要素流动转向制度、知识和网络开放，全球城市网络中的节点功能成为城市竞争力的重要来源，城市群和都市圈为节点功能提供产业和空间支撑，制度型开放降低资源配置成本并改善治理环境，开放创新则把外部资源转化为内生发展动力。五个层面不是彼此并列的政策板块，而是开放推动城市功能跃升和治理变革的内在过程。

中国城市参与全球竞争，不能简单复制少数西方全球城市依靠高端功能集中和城市等级攀升的发展模式，而应立足超大规模国内市场、完整产业体系和多层级城市网络，形成具有中国特色的开放城市发展道路：既通过制度型开放降低国内国际资源配置成本，也通过开放创新增强自主发展能力；既提升核心城市在全球网络中的节点功能，也发挥城市群和都市圈的空间支撑作用；既促进资本、技术、人才和数据高效流动，也使开放成果更多转化为产业进步、治理增效和人民可感可及的城市发展。只有实现全球连接、创新驱动、内生能力与人民立场的统一，高水平开放才能真正成为提升城市发展能级和治理水平的重要力量，为中国式现代化提供更加坚实的城市支撑。

（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、城市更新研究中心副主任 肖超伟）

本文第二作者为深圳大学中国经济特区研究中心助理教授赖勉珊。