18600元/吨，三年不变！新疆棉花目标价格政策实施方案落地

近日，经自治区人民政府同意，自治区发展改革委会同财政厅制定了《新疆维吾尔自治区2026—2028年棉花目标价格政策实施方案》，现公布如下。

新疆维吾尔自治区2026—2028年棉花目标价格政策实施方案

棉花目标价格政策是新疆打造全国优质农牧产品重要供给基地的关键性、基础性支撑，在助力乡村全面振兴，稳疆兴疆富民安边方面具有重要作用。经国务院同意，国家发展改革委、财政部近日印发《关于2026—2028年棉花目标价格政策的通知》（发改价格〔2026〕733号），2026—2028年在我区继续实施棉花目标价格政策，目标价格水平为每吨18600元。为全面落实好新一轮棉花目标价格政策，制定本实施方案。

一、总体思路

（一）总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，贯彻落实习近平总书记关于新疆工作的重要讲话重要指示批示精神，完整准确全面贯彻新发展理念和新时代党的治疆方略，牢牢扭住社会稳定和长治久安工作总目标，紧紧围绕铸牢中华民族共同体意识主线，锚定党中央赋予新疆的“五大战略定位”，积极服务和融入新发展格局，更好统筹发展和安全，更好紧贴民生凝聚人心，突出市场决定性作用，积极发挥政策引导作用，推动棉花生产向优势产区集中，优化棉花加工产能布局，完善质量监督体系，深化兵地市场融合，保障棉花实际种植者基本收益，提升新疆棉花国际竞争力，推动棉花产业高质量发展。

（二）基本原则

1.坚持市场导向。棉花价格由市场供需形成，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府和协会的引导作用，推动棉花按质定价、优质优价。

2.坚持保障收益。加强售棉款兑付流程监管，提高补贴兑付效率，保障棉花实际种植者基本收益，丰富售棉方式，稳定市场预期。

3.坚持提质增效。发挥政策导向作用，积极引导棉花实际种植者和加工企业进一步提高质量意识，着力提升棉花单产和品质。

4.坚持兵地融合。完善政策制度，强化联合监管，坚持补贴标准统一，巩固兵地融合成果。

（三）目标任务

保持政策框架总体稳定，优化棉花生产布局，引导棉花保持合理种植规模；完善棉花目标价格补贴与质量挂钩政策，充分发挥“优棉优补”的政策导向作用，持续提升棉花质量；建立健全棉花委托加工政策制度，拓宽售棉渠道；兜牢售棉资金支付安全底线，引导加工企业理性经营；深化兵地融合各项机制建设，实现兵地棉花市场全面统一。

二、完善政策内容

（一）优化棉花生产布局。尊重市场规律和农民种植意愿，以政策引导、收益调节、技术服务为主要手段，持续推进棉花生产向34个优势主产县（市）集中。促进长绒棉生产保护与发展，建立长绒棉生产保护区，辅以长绒棉生产支持政策，稳住长绒棉生产能力和竞争优势。有序优化棉花加工产能，推动棉花加工能力区域布局与种植区域布局相匹配。

（二）持续提升棉花质量。完善棉花目标价格补贴与质量挂钩政策，优化“优质棉”质量认定标准，引导进一步提升棉花质量，完善棉花质量追溯系统，提升追溯精准度，发挥政策导向作用，激发棉花实际种植者和加工企业提升质量的积极性。积极探索开展可持续棉花标准体系、认定体系研究，推动新疆棉花生产与生态协调发展。

（三）规范加工服务发展。丰富售棉渠道，拓宽棉花加工企业发展路径，推动加工服务向专业化延伸；加强收购监测分析，健全棉款结算保障服务制度；依法综合整治企业非理性竞争行为，形成良性竞争、健康发展的市场秩序。

（四）建立完善兵地协调工作机制。自治区、地（州、市）、县（市、区）三个层面分别与兵团、师、团建立棉花目标价格会商协调工作机制，畅通投诉举报转办及信息共享通道，统一基础性制度规则，统一监管执法尺度，共同营造宽严相济的产业发展氛围。

三、细化操作规范

（一）资金分配。中央补贴资金全额下达后，原则上于当年全部兑付，用于当年交售量补贴、质量补贴；其中用于棉花质量补贴部分按当年补贴资金总额的10%左右掌握，具体补贴规模由自治区结合实际确定，有结余资金的，可滚存至下一年度使用。

（二）标准核定。补贴标准实行一年一定，根据中央补贴资金总额、新疆棉花目标价格政策信息平台（以下简称“信息平台”）统计交售量等测算确定，经审定后，在10个工作日内将补贴资金拨付到各地（州、市）。其中，长绒棉交售量补贴标准按细绒棉交售量补贴标准的2倍核定，如遇棉花市场形势发生重大变化，及时调整。

（三）补贴对象。交售量补贴对象为全区范围内经审核通过的棉花实际种植者。主要包括：基本农户和地方国有农场、司法农场、部队农场、公司、种植大户、合作社等各种所有制形式的棉花实际种植者（以下简称“农业生产经营单位”）。补贴对象及其种植信息应当及时录入信息平台，确保补贴精准发放。

（四）补贴范围。种植信息已录入信息平台，籽棉按要求交售到经棉花目标价格改革公示的棉花加工企业，该部分籽棉列入自治区补贴范围。

有下列情形之一的不享受自治区棉花目标价格补贴：

1.没有经过棉花种植面积申报、审核、公示的土地上种植的棉花；

2.国家和自治区明确退耕土地或非耕地上种植的棉花；

3.在未经批准开垦的土地或在禁止开垦的土地上种植的棉花；

4.果棉间作种植的棉花；

5.未按时限要求录入信息平台或次年1月31日之后交售的棉花；

6.交售籽棉量超出预测产量5%且没有真实合理理由的，超出部分不享受目标价格补贴；

7.没有籽棉交售票据的棉花；

8.疆内转圈棉或疆外违规流入的棉花；

9.恶意掺杂使假的棉花及落地棉、复采棉。

参与委托加工模式的籽棉，除上述条款外，有下列情形之一的，同样不享受自治区棉花目标价格补贴：

1.没有代加工类型的籽棉过磅单和代加工服务增值税发票，或二者信息不一致的；

2.明显超出入库公检皮棉量的部分；

3.皮棉未在次年3月15日前入库的。

（五）籽棉交售和信息统计。

1.常规籽棉交售。经棉花目标价格改革公示的棉花加工企业购进籽棉，将籽棉收购款项及时支付给棉花实际种植者后，依法取得普通发票或开具收购发票，并将籽棉交售信息及时录入信息平台，如实关联相应地块信息，同时备注相关信息的结算单（或过磅单），签章后交付棉花实际种植者。普通发票或收购发票作为领取补贴的依据。

2.参与委托加工模式的籽棉。棉花实际种植者与加工企业签订棉花代加工合同并及时支付相应代加工款项，加工企业向棉花实际种植者开具代加工类型的籽棉过磅单和代加工服务增值税发票，如实关联相应地块信息，并实时上传至信息平台。籽棉过磅单和代加工服务增值税发票作为领取补贴的依据。

当年10月31日为提前下达补贴指标的籽棉交售信息统计截止时间；次年1月31日为清算补贴的籽棉交售信息统计截止时间，棉花实际种植者应在此之前将籽棉交售到经棉花目标价格公示的棉花加工企业。

四、健全配套机制

（一）保持棉花合理种植规模。统筹棉花实际种植者利益、产业发展与生态保护等，采取政策、市场和技术化手段，指导各地结合水资源、农作物特性、比较收益和产业发展实际，引导非优势棉区、低产棉田、地下水超采区逐步退减棉花种植面积，积极稳妥推进棉花保持合理种植规模，推进棉花生产向优势产区集中。划定长绒棉生产保护区，稳定我区长绒棉种植规模。

（二）加强棉花种植面积核查工作管理。制定棉花种植面积核查实施方案，督导各地规范开展棉花种植面积的申报、审核、核查工作，为补贴发放提供数据支撑。

（三）完善单产预警上限制度。开展棉花上图入库工作，赋能智慧农业，为精准核实地块单产提供依据。同时指导各地每年9月30日前完成对各植棉村、组的测产工作（可按基本农户和农业生产经营单位分类处理），及时录入信息平台。以籽棉单产上浮5%为界，设置预警上限。次年3月30日前，县（市、区）有关单位将信息平台推送的籽棉交售量超预警上限信息反馈至各乡（镇）进一步核实。各乡（镇）单独对超预警上限信息和高产原因进行公示，公示期不少于5个工作日。公示期满后，以乡（镇）为单位将有真实、合理理由的棉花实际种植者信息报县（市）人民政府审定后，兑付补贴资金。对于没有真实、合理理由的单产异常棉花实际种植者，超出部分不予补贴。

（四）完善棉花种植面积、产量统计方法。优化统计调查方法，更加精准、客观反映我区棉花生产实际。

（五）完善补贴资金兑付机制。进一步规范补贴资金管理，确保将补贴资金及时、足额兑付到棉花实际种植者。制定质量补贴实施方案，巩固提升棉花质量。

（六）规范棉花委托代加工发展。制定委托加工实施政策，规范委托双方代加工行为，健全棉花实际种植者委托轧花厂加工，并自行销售皮棉的经营模式，提升加工服务业与现代农业融合发展水平。

（七）加强收购监测预警。搭建棉款结算保障服务平台，加强资金储备与收购总量适配性、平衡性分析预警提示，强化监测预警和风险处置，推动形成稳定的市场预期和行为规范。鼓励各县（市、区）人民政府探索建立健全开秤前收购资金查验制度，从源头上防范风险，强化棉花市场运行安全保障。

（八）强化棉花企业评价管理。修订完善棉花目标价格改革加工企业公示管理办法、棉花加工企业诚信经营评价管理办法、棉花专业监管仓库管理暂行办法，规范棉花预约入库主体，加大对棉花加工及仓储企业违法违规行为惩戒力度。

（九）完善信息平台服务支持机制。适时完善信息平台，优化全产业链的数据支持功能，进一步提高数据的真实性和准确性。加强棉花采收车辆、种植地块、作业轨迹等信息数据收集、汇总、分析，推广无线射频识别芯片（RFID）运用，建立健全数据安全保护监管机制。

（十）完善在库公证检验机制。以《自治区棉花质量促进条例》颁布实施为契机，完善“专业仓储+在库公检”法定制度，进一步规范棉花入库和出库流程，升级检验技术与设备，创新和完善检验工作机制，加强纺织企业自种自用棉花检验管理，强化棉花收购量、加工量、公检量数据核查。

（十一）建立市场监管调度机制。棉花采收期，定期调度各植棉区域棉花采收、收购、加工市场监督检查情况，适时到主要植棉区域开展指导。与兵团相邻师（市）建立交叉检查制度，逐步加强跨区域执法信息共享和市场一体化监督。

（十二）严厉查处套取补贴等违法违规行为。加强工作协调与执法检查，坚决杜绝疆外棉流入我区非法套取国家补贴资金的行为，经查实利用疆外棉、“转圈棉”、虚报面积、虚开发票等方式套取国家补贴的棉花实际种植者，追缴其非法所得，取消当年度补贴资格，触犯法律的追究其法律责任。

五、强化保障措施

（一）加强组织领导。棉花目标价格补贴涉及棉花实际种植者的切身利益，关系重大，各地、各部门要充分认识实施棉花目标价格政策的重大意义，立足部门职责，强化系统谋划，坚持底线思维，提升工作的前瞻性、稳定性、战略性。

（二）健全会商机制。自治区、地（州、市）、县（市、区）三个层面要分别建立部门会商协调机制，定期研究棉花产业发展重点工作，加强协同配合，群策群力，及时协调解决棉花目标价格政策落实过程中遇到的问题，确保各项工作落到实处。

（三）压实责任分工。各地要明确责任主体的工作任务和要求，将责任落实到人，对于因失职渎职造成棉花实际种植者无法领取补贴的，应严肃追查有关领导和经办人责任。因企业疏忽或恶意操作，未将交售信息及时上传信息平台，导致棉花实际种植者无法享受补贴的，由相关企业承担棉花实际种植者损失。因棉花实际种植者原因，未如实将交售信息匹配至种植地块信息而造成超产无法领取补贴的，由棉花实际种植者承担损失。

（四）完善监管机制。各地（州、市）、各县（市、区）有关部门要设立投诉举报电话，并在当地主要媒体及植棉乡（镇）公布，接受群众监督。各地要加强部门协作，完善监管机制，加强各环节监管，加大对违规违法行为的惩戒力度，适时向社会公布企业的被投诉率，健全警示机制；建立执法部门的联动和信息共享机制，对于疑似违法违规行为，及时立案，深入调查。

（五）加强宣传培训。各地要做好棉花目标价格政策和各项配套措施的宣传和舆论引导工作，通过报纸、广播、电视、网站、新媒体等多种渠道，使用通俗易懂的语言，向广大植棉者、基层干部广泛宣传政策意图、内容和意义，努力营造良好的舆论环境。组织开展棉花目标价格政策和业务培训，规范平台使用操作，解读政策变化，提高信息采集质量，确保政策平稳实施。

现就《实施方案》政策内容解读如下。
一、《实施方案》出台背景是什么？

2026年5月，经国务院同意，《国家发展改革委、财政部关于2026—2028年棉花目标价格政策的通知》（发改价格〔2026〕733号），明确2026—2028年在新疆继续实施棉花目标价格政策，目标价格水平为每吨18600元。统筹考虑近年来新疆棉花生产情况，以及水资源、耕地资源状况，对新疆棉花以固定产量510万吨进行补贴。按照国家要求，结合我区棉花产业发展实际，研究完善《实施方案》，坚持市场导向、发挥政策引导作用，推动棉花生产向优势产区集中，完善质量监督体系，深化兵地市场融合，保障棉花实际种植者基本收益，提升新疆棉花国际竞争力，推动棉花产业高质量发展。

二、《实施方案》主要内容是什么？

《实施方案》主要分为五个部分，一是“指导思想、基本原则、目标任务”，阐述了本轮政策方向和核心理念；二是“完善政策内容”，提出了优化棉花生产布局，持续提升棉花质量，规范加工服务发展，建立完善兵地协调机制具体任务；三是“细化操作规程”，主要明确了补贴金额分配、标准核定、补贴对象、补贴范围及具体操作流程；四是“健全配套机制”，针对本轮政策目标任务，提出完善十二项配套政策，明确了各部门职责分工；五是“强化保障措施”，明确了加强组织领导、健全会商机制、压实责任分工、完善监管机制、加强宣传培训要求。

三、补贴原理、补贴对象是什么？

补贴基本原理：当采价期内市场平均价格低于目标价格时，国家对棉花生产者给予补贴；当市场平均价格高于目标价格时，不发放补贴。补贴对象：交售量补贴对象为全区范围内经审核通过的棉花实际种植者（相关信息及时录入棉花目标价格政策信息平台）。

四、政策有哪些新变化？

在保持主体框架不变的情况下，相较上一轮棉花目标价格政策，完善4项政策引导内容，提高2项政策支持比例，规范2项享受补贴范围，新增5项配套政策机制。

（一）完善4项政策引导内容。一是优化棉花生产布局，持续推进棉花生产向34个优势主产县（市）集中。促进长绒棉生产保护与发展，建立长绒棉生产保护区。二是持续提升棉花质量，完善棉花质量追溯系统。三是规范加工服务发展，推动加工服务向专业化延伸。四是建立完善兵地协调工作机制。

（二）提高2项政策支持比例。一是提高棉花质量补贴资金分配比例，即用于棉花质量补贴部分按当年补贴资金总额的10%左右掌握，补贴标准一年一定。二是提高长绒棉补贴标准，即长绒棉交售量补贴标准按细绒棉交售量补贴标准的2倍核定，保护长绒棉生产能力。

（三）规范2项享受补贴范围。一是交售籽棉量超出预测产量5%且没有真实合理理由的，超出部分不享受目标价格补贴。二是明确恶意掺杂使假的棉花、落地棉、复采棉不享受棉花目标价格补贴。

（四）新增5项配套政策机制。一是保持棉花合理种植规模。以政策引导、市场调节、技术服务等方式，引导非优势棉区、低产棉田、地下水超采区逐步退减棉花种植面积。二是完善质量补贴实施方案，优化“优质棉”质量认定标准。三是健全棉花委托加工政策制度，规范委托双方代加工行为。四是加强收购监测预警，搭建棉款结算保障服务平台，加强资金储备与收购总量适配性分析预警。五是建立完善兵地协调工作机制，畅通兵地信息共享，促进兵地政策相衔接，实现棉花市场一体化监督。

五、下一步有什么工作安排？

下一阶段，自治区发展改革委将会同各有关部门（单位）全面落实《实施方案》各项要求，重点做好以下工作：

一是加强宣传培训，做好新一轮棉花目标价格政策和各项配套措施的宣传引导，向广大植棉户、基层干部广泛宣传政策内容和意义，确保棉花目标价格政策平稳实施。

二是加强组织领导，健全部门会商协调机制，压实各部门职责分工、工作任务，健全完善棉花目标价格配套措施，积极发挥政策引导作用，推动棉花产业高质量发展。

三是加强市场监管，持续做好棉花收购监测预警，关注棉花期现货价格走势，加强新棉收购期棉花市场监管，完善监管机制，加大违法违规行为惩戒，保障棉花市场平稳运行。

专家解读

保持政策框架稳定推动新疆棉花产业向优向强

目标价格政策是有效保障新疆棉农基本收益、稳定国内棉花供给能力、维护国家棉花产业安全、促进新疆经济社会发展的重要支撑。面对水土资源约束趋紧、纺织行业对高品质原料需求提升、全球产业链供应链不确定性加大的新形势，依据国家发展改革委、财政部印发的《关于2026—2028年棉花目标价格政策的通知》（发改价格〔2026〕733号），新疆维吾尔自治区制定《新疆维吾尔自治区2026—2028年棉花目标价格政策实施方案》（新发改农价〔2026〕637号）。该方案在延续既有成熟制度框架的基础上，进一步优化调整实施机制，整体呈现“稳中求变、变中求进”的改革逻辑，构建起兼顾棉农收益、产业安全、资源生态约束的政策体系，为未来三年新疆棉花产业转型升级提供制度保障。

一、锚定核心政策参数，夯实产业稳定发展预期

《实施方案》承接既定制度安排，坚持目标价格18600元／吨三年保持不变，坚守“市场定价、价补分离”调控机制。维护政策连续性的同时，通过一系列微观操作规则将顶层要求转化为可核查、可落地的执行条款。其一，明确交售籽棉量超出预测产量5％且无真实合理理由的，超出部分不予补贴。其二，直接将籽棉单产预警上限固定在5％，不再逐年动态调减。整体政策的稳增收、优结构信号更加清晰稳定。

二、着力优化生产布局，推动棉花生产向优势产区集中

本轮实施方案重大变化之一，是把优化棉花生产布局提升至政策首要位置，较上一轮政策的排序明显前移，凸显布局优化的政策优先级。立足新疆水资源、耕地资源刚性约束，方案坚持以政策引导、收益调节、技术服务柔性手段，推动棉花产能向34个优势主产县（市）集聚；有序引导非优势棉区、地下水超采区、低产棉田调减棉花种植。同步推动棉花加工产能布局与植棉格局相匹配，着力化解部分区域加工产能过剩、产加空间错配的结构性矛盾。同时，为保障布局调整落地，方案压实种植面积全流程核查，强化地块上图入库管理，完善测产、异常产量核实、公示、审定兑付闭环，以数字化地块数据为基础支撑规模管控。

三、强化长绒棉战略性保护，稳住特色优势品种生产能力

新疆作为国内唯一长绒棉产区，长绒棉直接关系我国高端纺织原料供给安全，但受多重因素制约，种植规模存在萎缩压力。《实施方案》明确提出建立长绒棉生产保护区，配套将长绒棉交售补贴由细绒棉1.5倍提升至2倍，通过“保护区划定＋差异化高额补贴”组合政策，补齐长绒棉种植成本高、比较效益不足等发展短板，调动生产主体积极性，稳住长绒棉产能，降低国内高端原棉对外依赖水平。

四、持续提升棉花质量，强化优棉优补政策导向

本轮政策加大质量激励改革力度。补贴资金配置上，本轮取消保险试点保费补贴，补贴资金仅保留交售量补贴、质量补贴两项，推动财政资源集中用于棉花质量提升。棉花质量补贴占比由上一周期5%左右提高至10%左右。严格补贴范围。果棉间作种植的棉花、落地棉、复采棉不享受补贴；交售籽棉量超出预测产量一定比例且无合理理由的部分不享受补贴。在此基础上，政策明确优化优质棉质量认定标准，完善棉花质量追溯系统、提升追溯精准度，充分发挥激励导向，激发棉花实际种植者和加工企业提升品质的内生动力。与此同时，政策新增可持续棉花标准与认定体系研究，为新疆棉花对接国际可持续纺织品供应链、增强国际竞争力筑牢制度根基。

五规范加工服务发展，拓宽种植主体收益保障路径

本轮方案将棉花委托加工确定为正式制度安排，并提出补贴申领、交易组织、资金风险防控一体化治理体系。通过推行委托加工新模式，棉花实际种植者可自主交付籽棉、支付加工服务费、独立处置销售皮棉，打破以往籽棉只能直接交售轧花厂的单一交易格局，显著扩大种植主体议价空间，助力棉农充分获取加工环节增值收益。为保障新模式规范运行、堵住制度漏洞，方案同步建立委托加工闭环监管体系，明确代加工合同、籽棉过磅单、代加工服务增值税发票为补贴申领法定凭证，要求业务信息实时上传政策信息平台，并列明不予补贴情形、严控票据一致与入库时限，实现全流程规范管控。为切实防范收购环节资金风险、保障主体权益，方案健全棉款结算保障制度、搭建专项服务平台，探索收购资金查验机制、强化市场监测预警，系统整治售棉款拖欠问题，切实兜牢种植主体资金收益安全底线。

六细化补贴操作边界，提升补贴发放精准性公平性

《实施方案》针对补贴对象、补贴排除情形、产量异常校验作出多处修订完善。补贴对象删除“非农”限定，正式将“公司”纳入补贴主体范围，适配新疆棉花规模化经营发展现实，保障各类实际种植经营主体平等享有补贴资格。细化不予享受补贴清单，列明8类常规情形，叠加委托加工模式3项专项排除条款，从制度层面防范虚报面积、转圈棉、疆外违规流入棉花套取补贴行为。方案进一步清晰划分政府部门、加工企业、棉花实际种植者三方权责：因企业信息上传失误造成种植者损失，责任由企业承担；种植者自身申报、交售操作不当带来无法申领补贴，损失由种植者自行承担；部门履职不力侵害群众权益的严肃追责，权责边界清晰，有利于化解补贴兑付中的各类纠纷。

七健全协同机制，夯实政策落地制度保障

深入推进兵地协同机制，强化会商协调工作机制，统一基础性制度规则、统一监管执法尺度，畅通信息共享与投诉举报转办渠道，推行兵地交叉检查，推动兵地棉花市场一体化建设。配套监管体系同步迭代升级，持续深化“专业仓储＋在库公检”制度；优化棉花目标价格政策信息平台，推广RFID射频识别芯片，归集地块、采收作业轨迹多维数据，夯实数字化监管底座；修订加工企业公示、诚信经营评价管理办法，加大失信惩戒力度。多部门联动强化执法，严厉打击虚报面积、虚开发票、转圈棉、疆外棉流入套取补贴违法行为，落实追缴所得、取消年度补贴资格、涉嫌犯罪移送司法的惩戒链条。建立采收期市场调度、实地指导、投诉举报公开制度，形成从种植申报、籽棉交售、加工公检核算到违规惩戒的全链条监管闭环。

总体来看，新一轮《实施方案》是新疆十余年目标价格改革实践迭代升级的成果。坚持稳中求进，在稳住核心制度与收益底线的基础上，从“保产量保收益”向“优布局、提质量、强制度”的战略转型。政策最终成效取决于基层落地执行质量，后续要重点抓好棉花适宜种植区划落地、委托加工政策宣贯、质量溯源监管、异常产量核查、兵地数据互通等关键环节，最大限度释放制度红利，推动新疆棉花产业实现高质量可持续发展，夯实国家棉花供给安全根基。

（作者：宋玉兰教授，新疆现代棉花产业体系产业经济岗位科学家，新疆农业大学经济管理学院院长）

（来源：新疆发展改革委）

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