依法保密：定密、管理、泄密调查与政府信息公开边界

保守国家秘密是维护国家安全和利益的基础性工作。做好新时代保密工作，必须坚持党管保密、依法管理，做到“该保的坚决保住，该开的依法公开”。本文围绕秘密定义、定密主体、定密程序、工作机制、泄密调查、实践中的突出问题以及信息公开原则七个方面，系统梳理依法保密的核心要求。

一、秘密的定义

国家秘密，是指关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围人员知悉的事项（《保守国家秘密法》第二条）。

国家秘密分为三级：绝密级，最重要的国家秘密，泄露会使国家安全和利益遭受特别严重损害；机密级，重要的国家秘密，泄露会使国家安全和利益遭受严重损害；秘密级，一般的国家秘密，泄露会使国家安全和利益遭受损害。

与国家秘密相区别的其他“秘”类信息包括：工作秘密，不属于国家秘密，但泄露会妨碍机关单位正常履行职能，或对国家安全、公共利益造成一定不利影响；内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等，一般不对外公开但不构成工作秘密；商业秘密和个人隐私，受《反不正当竞争法》《民法典》等法律保护，在政府信息公开中作第三方权益审查。

二、定密主体

定密权不属于个人，也不属于任意单位，必须严格依照法定权限和责任人制度执行。

机关、单位是定密活动的实施主体。法定定密责任人为机关、单位主要负责人；根据工作需要，主要负责人可明确其他负责人、内设机构负责人或专门人员担任指定定密责任人，在授权范围内审核批准定密事项，且不得再行转授权。派生定密责任人为机关、单位负责人及其指定人员。

定密权限实行分级管理：中央国家机关和省级机关可定绝密、机密、秘密三级；设区的市级机关可定机密、秘密两级；县（区）级机关一般无原始定密权，需通过报请上级确定或走派生定密程序解决。公安机关、国家安全机关按各自专门规定执行。派生定密不受定密权限限制。无定密权或权限不足的机关单位，应当先采取保密措施，再报有权限的上级机关、业务主管部门或保密行政管理部门确定。

三、定密程序

定密工作坚持最小化、精准化、程序规范、及时准确。

原始定密程序：承办人拟定密级、保密期限、知悉范围，必要时标注密点；定密责任人审核批准；作出书面记录，注明承办人、定密责任人、定密依据；在载体上标注国家秘密标志，如“机密★10年”“秘密★解密条件”；知悉范围限定到最小，能够限定到具体人员的应当限定到具体人员。

派生定密程序：执行或办理已定密事项时，出现与已定密事项完全一致、涉及已定密事项密点、对已定密事项概括整合细化、原定密机关有明确派生定密要求等情形之一的，应当派生定密。密级、期限、范围一般与原定密事项保持一致，程序上仍须经过承办人拟定、定密责任人审核批准、书面记录和规范标密。

变更与解除程序：依据变化、损害程度变化或原定密事项变更时，应当及时变更。保密期限届满、解密条件成就或公开后不损害国家安全和利益的，应当及时解密。机关、单位应当每年开展解密审核，变更和解除应当书面通知知悉范围并重新标注标志。

四、定密工作机制 1.依据机制。以保密事项范围（正文加目录）和本机关国家秘密事项一览表为定密依据，有权定密的机关应当制定一览表并报保密行政管理部门备案。 2.授权机制。定密授权应当书面作出，期限一般不超过五年，被授权单位不得再行转授权。授权机关负责监督被授权机关，保密行政管理部门发现授权不当的可以纠正。 3.监督纠错机制。上级机关发现下级定密不当的，应当及时通知纠正；保密行政管理部门发现定密不当的，可以直接通知纠正或责令整改。 4.年审机制。机关、单位应当每年审核所定国家秘密，重点审查该变更的是否变更、该解密的是否解密，防止“一定终身”。 5.责任机制。应定未定、不应定而定、超权限定密、不标注密级、不履行解密审核责任等情形，追究定密责任人和承办人的责任。 6.备案报告机制。定密授权、事项一览表、年度定密情况应当向保密行政管理部门备案或报告；发现泄密案件的，按规定时限逐级上报。

五、泄密调查程序

泄密调查坚持事实清楚、证据确凿、定性准确、程序合法。

发现与报告：单位或个人发现泄露或可能泄露的，应当立即采取补救措施并报告。机关、单位发现泄密，应当在二十四小时内报告同级保密行政管理部门和上级主管部门；地方保密行政管理部门接到报告后，应当在二十四小时内逐级上报国家保密行政管理部门。

受理与初查：保密行政管理部门对举报、检查发现、单位报告、其他部门移送的线索依法受理，初查内容包括是否有泄密事实、涉及人员身份、是否达到刑事立案标准、本机关有无管辖权。

立案：经初查确有泄露国家秘密事实且尚未达到刑事立案标准、本机关有管辖权的，予以立案；达到刑事立案标准的，移送监察机关、公安机关、国家安全机关或司法机关处理。

调查取证：调查人员不少于两人，出示执法证件；可以采取询问人员、查阅材料、登记保存载体、技术核查检测、责令停止使用、限期整改等措施；需要判定是否国家秘密及密级的，提请有管辖权的保密行政管理部门鉴定，鉴定一般三十日内出具结论，经批准可延长三十日。

处理与移送：有违法事实但不构成犯罪的，提出人员处理建议或作出行政处罚；构成犯罪的，连同证据材料移送司法机关；证据不足的，撤销案件；发现保密隐患的，责令整改或责令停止使用有关设施、设备、场所。

结案：泄密事实查清、补救措施到位、责任人已处理或移送、发案单位已整改的，形成结案报告，报保密行政管理部门负责人批准结案。

六、需要注意的几个问题

在依法保密实践中，以下问题容易混淆、容易踩线，必须准确把握。

（一）工作秘密中的“不利影响”如何把握。工作秘密不属于国家秘密，但泄露后会造成“一定不利影响”。不利影响的实质是信息泄露后妨碍机关、单位正常履行职能，或对国家安全和公共利益、第三方合法权益造成可识别、可归因的不良后果。评价时应当看泄露后会不会打乱内部决策、会不会影响调查审计执法的独立性和时效性、会不会损害商业秘密或个人隐私、会不会引发舆情或公共风险。不利影响的评价不以信息“重不重”为标准，而以“碍不碍事”为尺度。普通内部事务信息不等于工作秘密，工作秘密不分绝密机密秘密等级，应当标注“内部”或“内部事项注意保管”，不能拿工作秘密作为拒绝政府信息公开的兜底理由，情势变化后应当动态评估、及时调整。

（二）县（区）级机关的定密权及程序。县（区）级机关一般无原始定密权，产生疑似国家秘密事项时，应当先采取保密措施控制知悉范围，再报上级机关、业务主管部门确定，或走派生定密程序。确需原始定密权的，由省级或设区的市级机关书面授权并在授权范围内行使。无论有无权限，定密程序都不能省略：承办人拟定、定密责任人审核批准、书面记录依据和过程、规范标注国家秘密标志。基层常见错误有两种：一是把内部材料自行标注“秘密”，属于滥定密；二是将上级密件抄录改编后当作自己定密，属于越权定密。

（三）工作秘密与内部资料的区别。工作秘密的法律依据是《保守国家秘密法》第六十四条及工作秘密管理规定，性质是非国家秘密但泄露会妨碍履职或损害公共利益，典型如纪检信访线索、未定稿改革方案、审计调查思路、专项行动预案、举报人信息、未公开汇总数据，管理上要求建清单、定责任人、最小化知悉范围、标注“内部”、可动态调整。内部资料或内部事务信息依据《政府信息公开条例》第十六条，性质是机关内部管理后勤人事流程类信息，典型如食堂管理、车辆排班、会议通知、内部审批单、门禁制度，一般不对外公开但不按工作秘密严格管控。二者的核心区别在于：工作秘密守的是履职秩序和公共风险，内部资料管的只是机关家务，不能混为一谈。

为便于实务中准确区分，将三类信息对比如下：

项目

国家秘密

工作秘密

内部资料/内部事务信息

法律依据

《保守国家秘密法》

《保密法》第64条+工作秘密管理规定

《政府信息公开条例》第16条

法律属性

关系国家安全和利益

妨碍履职秩序或损公共利益

机关内部管理事务

标注方式

绝密/机密/秘密+期限

标"内部""内部事项注意保管"

不标密、不标内部

定密/认定主体

有权限的机关+定密责任人

机关单位自行认定

不需专门认定

公开立场

绝对不公开

一般不公开，可动态调整

可以不予公开

泄露后果

损害国家安全和利益

碍履职、损公益或第三方权益

管理不便，无重大安全风险

管理强度

最高，全程管控

较高，清单管理+最小化知悉

一般，内部流转控制

动态调整

期满解密、提前解密

情势变化后可解除

随管理需要自然失效

实务红线：国家秘密不能“降格”为工作秘密，工作秘密不能“泛化”为内部资料，内部资料不能“升级”为工作秘密。三类各归各口，各守各的边界。

七、信息公开的原则：以公开为常态，以保密为例外

《政府信息公开条例》第五条规定：“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。”这是处理保密与公开关系的基本遵循。

公开是原则。行政机关在履行职能过程中制作或获取的政府信息，原则上应当公开，分为主动公开和依申请公开两种方式。主动公开涵盖行政法规规章、机关职能设置、财政预算决算、行政许可处罚依据程序、重大建设项目、教育医疗社保环保等涉及公众利益的事项，应当自形成或变更之日起二十个工作日内公开。依申请公开应当当场或二十个工作日内答复，最长可延长二十个工作日，申请内容不明确的应当在七个工作日内一次性告知补正。

不公开必须有法定理由。下列情形依法不予公开：依法确定为国家秘密的；法律、行政法规禁止公开的；公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的；涉及商业秘密、个人隐私等可能损害第三方合法权益的（第三方同意或公共利益重大需要除外）；内部事务信息、过程性信息、行政执法案卷信息等可以不予公开。不公开必须有明确法律依据，不得任意扩大例外范围。

公开前必须履行保密审查。行政机关对拟公开的政府信息，应当依照《保守国家秘密法》及其他法律法规进行审查；不能确定是否可以公开的，报有关主管部门或保密行政管理部门确定。未经保密审查或审查未通过的信息，不得擅自公开。保密审查应当做到一事一审、先审后发。

建立动态调整机制。国家秘密保密期限届满、已依法解密或公开后不会损害国家安全和利益的，应当及时转为公开。行政机关应当定期对不予公开的政府信息进行评估审查，因情势变化可以公开的必须及时公开。保密不是一成不变，解密与公开同样是依法保密工作的题中应有之义。

依法保密，核心在于三句话：定密要准，不该定的不定，该定的定准标清管住；查密要严，发现泄密马上补救、马上报告、依法查处；公开要稳，先审查后公开，该守的坚决守住，该放的依法放开。只有把秘密定义、定密主体、定密程序、工作机制、泄密调查、实践问题和公开边界都搞清楚，才能真正实现国家秘密安全与信息资源合理利用的统一。

记于知止堂上

2026年9月15日