从“中国实践”到“全球规则”：IFDA 为低迷FDI注入多边动能｜对话投洽会

近年来，全球外国直接投资（FDI）持续低迷，严重削弱了全球经济增长动能。如何从多边层面简化投资审批程序、促进全球投资流动，成为包括中国在内的世贸组织（WTO）成员关心的议题。

在今年春天的WTO第14届部长级会议（MC14）上，中国推动129个参加方达成联合部长宣言，宣布启动实施《促进发展的投资便利化协定》（IFDA），并继续推动协定纳入WTO规则框架。这是全球首个多边投资协定。据WTO测算，落实IFDA强制性条款可在未来十年内使全球外国直接投资增长9%，并使全球GDP增长近1%。

联合国国际贸易中心（ITC）贸易政策高级项目官员赵全在近日举行的第二十六届中国国际投资贸易洽谈会上接受第一财经记者专访时表示，全球投资治理正从零和博弈转向以协同降本为核心的多边框架规则。他表示，尽管当前单边安全审查泛化带来阻力，但以IFDA为代表的多边与区域协同实践，正在为重塑全球投资流动与商业信心积蓄制度合力。

从降本增效到“单一窗口”

根据商务部世贸司负责人解读，协定主体纪律主要包括提高投资措施的透明度和可预见性、简化和加快行政审批程序、促进可持续投资等三个部分。

例如，在投资措施透明度章节，核心纪律包括公布投资审批所需的程序、要求、材料和费用，建立“单一窗口”公布信息；不得对提供信息的行为进行收费；提前公布拟实施的措施并为利益相关方提供评论的机会，在相关措施公布和实施之间预留合理时间；公布投资相关人员入境所需的程序、要求、材料和费用；向世贸组织通报现有和拟制定的影响投资的措施。

上海对外经贸大学WTO讲席（中国）研究院研究员洪晓东在投洽会期间表示，该协定通过简化审批流程、提高政策透明度与可预期性，大幅缩短外资项目从签约到投产的周期。这不仅能有效减少信息不对称带来的投资风险，也能通过便利的投资环境吸引产业链上下游企业聚集，促成现有外资的增资扩产。

对外经济贸易大学教授、中国世界贸易组织研究会首席专家崔凡表示，作为协定的重要推动者，中国在IFDA谈判中贡献了大量源于本土实践的制度方案。从上海自贸试验区推出首张外资准入负面清单，到新《外商投资法》全面确立“准入前国民待遇加负面清单”管理制度，中国经验为全球投资便利化提供了关键样本。崔凡还表示，国内自贸区试行的“容缺受理”与动态容错审批机制，允许非关键材料后续补正、审批程序先行流转，配合高效的线上政务系统，实质上已在提前兑现并深化IFDA所倡导的便利化核心规则。

当投资便利化从抽象规则转化为具体可操作的制度安排时，结合ITC在各国开展的评估实践，赵全向第一财经记者表示，东道国最迫切的诉求高度集中在跨境投资管理的数字化转型上。这包括设立国家级投资“单一窗口”以及在线投资政务门户（Online Investment Portals）。

“需要强调的是，现在的投资门户绝非传统的静态网站”，赵全表示，这不只要求简单地罗列法律法规文本或堆砌外部政策链接，更需要实现全流程的投资审批数字化，比如支持跨国投资者在线提交全套合规材料、各部门在线协同并联审批，“这一领域的市场需求极其旺盛，同时其制度与技术框架由于具备高度的通用性，可复制性也最强。”在IFDA谈判达成后，后续最为繁重也最见实效的核心任务，正是推动各国落地建设这些数字化的投资便利化管理窗口与基础设施。

多边谈判的范式已经转向构建共识性的框架规则

值得注意的是，由于IFDA在谈判中并未涉及市场准入与投资者与东道国争端解决机制（ISDS）等传统条款。对此，赵全认为，IFDA并未包括传统的硬性强制惩罚机制，但“现阶段，各方并不会刻意朝着把规则改造成‘硬约束’的方向去努力，因为当前的国际经贸大格局已经发生了根本性转变”。

赵全对此解释称，在WTO建立初期，传统的WTO协定被称为“有牙齿的协定”（Agreements with teeth），拥有强约束力的争端解决机制。传统协定聚焦于关税减让、非关税壁垒约束以及服务贸易市场准入等，每一项都是刚性的硬指标。“用更直白的经济学术语来说，以往WTO框架下的多边谈判本质上是利益交换（Quid Pro Quo）：你削减多少关税，我相应开放多少市场；我开放某一服务部门，换取你在另一领域的准入让步，并且依靠强有力的争端裁判机制来锁定并强制执行这些市场准入承诺。”他说。

然而，在当前的国际地缘与多边治理格局下，多边谈判的范式已经转向构建共识性的框架规则。赵全表示，各方不再是在谈判桌上进行零和式的市场利益交换与筹码互换，而是共同确立一套普适性的管理框架。

“无论是在投资便利化还是电子商务领域，建立一套统一、透明、规范的框架能够系统性降低所有跨国参与主体的制度性交易成本。因为这一过程追求的是降低成本的公共产品属性，所以各方并不追求传统意义上的硬性要价与筹码置换。”他解释称。

安全审查泛化与碎片化破局

尽管多边层面正努力重塑制度共识，但跨国投资的现实环境却日益严峻。美欧持续收紧FDI国家安全审查，关键供应链的强制溯源以及各种单边壁垒的冲击，正让全球资本步履维艰。

赵全表示，国家安全审查是当前多边治理中较为棘手的议题之一。在主权层面，没有任何成员方愿意让渡对“国家安全”的最终定义权和自由裁量权。在以往WTO的典型争端判例中，一旦涉及国家安全例外条款，各方态度都极其审慎和敏感，主权政府始终极力保留对自身安全利益的解释空间。

但当前面临的核心挑战在于，“国家安全”概念正在被泛化，并逐渐演变为主权国家将贸易与投资政策工具化、甚至“武器化”的常规手段。更为严峻的是，在当前的国际地缘博弈下，这种单边安全审查措施具有极强的传染效应：一个主要经济体出台了更严苛的审查限制，其他国家出于防卫或对等考量也会迅速跟进出台类似壁垒。“这种泛化趋势很难逆转。这也正是我们必须在多边和诸边层面持续呼吁这种制度化合作的原因，这对于修复互信、重建跨国商业信心会有积极作用。”他表示。

在IFDA纳入多边规则框架受阻、全球投资治理呈现碎片化的背景下，投资规则的演进并未停止。赵全认为，各方正通过建设多双边投资合作机制来推动投资规则演进。例如，东盟正考虑对其内部签订的《东盟全面投资协定》（ACIA）进行升级，核心方向正是吸收借鉴IFDA的便利化元素，甚至在部分条款上标准更高。不仅如此，在区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等大型区域自贸框架下，各方也都在针对投资便利化制定更加精细化的制度安排。

与此同时，赵全补充道，投资便利化议题在金砖国家、二十国集团（G20）以及亚太经合组织（APEC）等平台上持续推进。“今年5月APEC贸易部长会期间，ITC便联合主办了一场高规格的投资便利化专题研讨会。”他说，通过在不同的区域与多边合作平台上同步推动同一项议题，能够维系各经济体对投资便利化核心理念的国际共识。