新中国外交的一大创举：先谈判后建交，打破国际惯例，周恩来作出独特贡献

1949年10月1日，北京天安门城楼上，中华人民共和国成立。新政府刚刚诞生，外交问题便摆在周恩来面前：怎样同外国建立关系，又怎样避免旧中国那种受制于人的外交局面？

毛泽东在开国大典上宣布，凡愿遵守平等、互利、互相尊重领土主权原则的外国政府，中华人民共和国都愿同它建立外交关系。这句话，既是宣言，也是新中国外交的基本尺度。

周恩来没有把建交简单理解为互换照会、派出使节。新中国要进入国际社会，但不能以牺牲主权和国家统一为代价。对方是否承认中华人民共和国是中国唯一合法政府，是否同台湾当局断绝所谓外交关系，都必须说清楚、谈明白。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《共同纲领》。其中第56条明确规定，外国政府只有在同国民党反动派断绝关系，并对中华人民共和国采取友好态度后，才可以在平等、互利、互相尊重领土主权的基础上，同中国谈判建立外交关系。

这段文字看似平实，分量却很重。它第一次以国家根本性文件的形式，把建交的条件、原则和程序固定下来。外交不再是少数人临时应付，而成为有制度依据、有主权边界的国家行为。

周恩来特别强调“另起炉灶”。意思很明确：不承认国民党政府遗留下来的旧外交关系，不照搬旧政府同外国签订的安排，而是在新的政治基础上重新建立关系。他曾指出，辛亥革命后曾有承袭旧外交关系的做法，新中国不能再走这条路。

这并非故意与国际惯例作对。按照通常做法，双方发表承认和建交声明，外交关系便可随之建立。但1949年后的中国面临特殊局面：国民党集团退守台湾，一些国家仍同其保持官方往来，美国还试图把台湾问题从中国内部事务中剥离出来。

如果只讲“相互承认”，却不处理旧政府的外交关系，就可能形成两个中国、两个代表权的混乱局面。新中国坚持先谈判，正是要让对方通过正式程序表明立场，而不是一面承认北京，一面又保留同台北的官方关系。

1952年4月，周恩来在驻外使节会议上解释说，建交必须经过谈判，要看对方是否真正接受平等、互利和互相尊重领土主权的原则，不能只听口头表示，还要观察具体行动。这几句话，说明谈判不是礼节，而是检验诚意的关口。

这一制度很快遇到实际考验。1949年12月16日，缅甸政府表示承认新中国并希望建立外交关系。毛泽东当时正在苏联访问，12月19日致电国内，要求询问缅甸是否愿同国民党断绝关系，并派代表到北京商谈。

12月21日，周恩来复电缅甸外长，明确提出，只有在缅甸同国民党集团断绝关系后，双方才可在平等、互利、互相尊重领土主权的基础上建交。1950年4月，缅方代表吴辟抵达北京，双方开始谈判；同年6月8日，中缅正式建立外交关系。这是新中国同非社会主义国家建交的重要开端。

周恩来的处理方式有一个鲜明特点：原则不能含糊，方式可以调整。英国是较早承认新中国的西方国家，但在台湾问题和中国联合国代表权问题上态度反复。1950年双方开始谈判，关系却长期没有实现大使级建交。

1954年6月，中英建立代办级外交关系。周恩来把它称为“半外交关系”：英国承认中华人民共和国，同台湾断绝外交关系，但在联合国代表权问题上没有完全接受中方立场，因此只能先设代办处，不互换大使。

这一步看起来退得有限，实际却留下了沟通渠道。周恩来并未因程序上的变通放弃原则，而是把“能否前进”同“是否完全达标”区别开来。直到1971年联合国恢复中华人民共和国合法席位，英国方面的态度发生变化，1972年3月13日，中英关系才升格为大使级。

中法建交又是另一种处理。1964年1月27日，中法发表建交联合公报，法国成为第一个同新中国正式建立大使级外交关系的西方大国。法方希望先宣布建交，再处理同台湾的关系，中方没有接受制造“两个中国”的做法，却在程序上采取了灵活安排。

周恩来提出，只要法国承认中华人民共和国是中国唯一合法政府，并承担相应义务，双方可以先宣布建交，法国随后依据新的国际法关系处理同台湾的联系。结果是，中法建交后，台湾当局同法国断交。原则守住了，外交突破也实现了。

对不同国家区别对待，也是这套制度能够运转的重要原因。1964年同刚果共和国（布）建交时，对方不愿在公报中直接写明同台湾断交。中方遂通过换文确认中华人民共和国政府代表全体中国人民，并以口头协议明确台湾方面代表随建交失去外交资格，双方最终于1964年2月建交。

从中缅谈判到中英代办关系，再到中法建交，周恩来反复处理的其实是同一个问题：国家主权必须坚持，外交手段不能僵化。到1976年1月周恩来逝世时，中国已同107个国家建立外交关系。那些建交文件背后的谈判，构成了新中国摆脱旧外交、走向国际舞台的一条清晰路径。