民办学校终止、退出的重要法律问题探讨（下）

2026年6月至7月间，广东省教育厅等五部门连接发布了《广东省民办学校财务清算办法》（2026年6月24日）及“广东省教育厅等五部门关于印发《广东省民办学校重大事项变更与退出办法》的通知”（2026年7月22日）。这两份文件的出台，引发业内极大关注。加之此前笔者一直在关注和思考民办学校终止和退出的诸多法律问题，特别是近一两年接到这方面的咨询问题也日益增多。故笔者认为仍有必要在广东省这两份重磅文件出台之际，再次就民办学校终止、退出的重大法律问题进行一些深入分析和探讨。特此撰文如下。

《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）

第五十条 民办学校终止的，应当交回办学许可证，向登记机关办理注销登记，并向社会公告。

民办学校自己要求终止的，应当提前6个月发布拟终止公告，依法依章程制定终止方案。

民办学校无实际招生、办学行为的，办学许可证到期后自然废止，由审批机关予以公告。民办学校自行组织清算后，向登记机关办理注销登记。

对于因资不抵债无法继续办学而被终止的民办学校，应当向人民法院申请破产清算。

依据上述规定，笔者认为，民办学校的终止并非一个单一概念，而是应当根据终止原因的不同，分为三种情形来分别讨论。这三种情形所触发的程序、所涉及的法律关系、以及学校自身的义务和责任，都存在显著差异。笔者将其归纳为：办学许可证到期前自己要求终止、办学许可证到期后被审批机关要求终止、因资不抵债无法继续办学被迫终止。以下逐一分析。

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因资不抵债被迫终止：破产清算程序的适用

这是第五十条第四款规制的情形，也是三种终止方式中程序最为严格、法律关系最为复杂的一种。该款明确规定：对于因资不抵债无法继续办学而被终止的民办学校，应当向人民法院申请破产清算。

这一规定将民办学校的破产清算纳入了《企业破产法》的框架。笔者需要指出的是，民办学校是否具备破产主体资格，曾是一个有争议的问题。但从《民办教育促进法》及其实施条例的上述规定来看，立法者已经明确了民办学校可以适用破产清算程序。这意味着，当民办学校资不抵债、无法继续办学时，不能再通过自行清算来简单了结，而必须进入司法破产程序。

破产清算程序与自行清算的根本区别在于：自行清算由学校自行组织，清算过程缺乏外部监督，可能存在隐瞒资产、偏颇清偿等问题；而破产清算由人民法院主导，在破产管理人的参与下依法进行，全体债权人按照法定顺位和比例受偿，程序公开透明，能够最大程度地保障各方利益。

这里需要特别关注的是学生权益的保障问题。民办学校破产清算，不同于一般企业破产——学校中尚有在校学生，他们的受教育权不能因学校破产而被漠视。笔者认为，在破产清算程序中，应当将学生安置作为优先事项处理。虽然《企业破产法》的清偿顺位中并未明确列出"学生安置费用"，但依据《民办教育促进法》的立法精神，保障受教育者的合法权益是民办教育的首要原则。实践中，法院在受理民办学校破产案件时，通常会要求举办者或教育主管部门先行协调学生分流安置方案，再启动实质性的资产清算程序。

还有一个需要厘清的问题：第五十条第四款所称的"被终止"，是指学校因资不抵债而被动进入终止状态，而非审批机关的行政处罚行为。也就是说，触发破产清算的根本原因是学校自身的财务状况——资不抵债、无法继续办学——这一客观事实，而非外部行政命令。学校向法院申请破产清算，既是权利也是义务。如果学校明知资不抵债却怠于申请破产清算，继续以办学名义对外产生新的债务，举办者可能需要承担相应的法律责任。

综观上述三种情形，笔者将三种终止方式的程序要求梳理对比如下：

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情形一：学校主动终止

前置程序是提前6个月公告并制定终止方案；清算方式为自行组织清算；审批机关的角色是接收交回的办学许可证并予以确认；最终完成注销登记并向社会公告。

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情形二：许可证到期自然废止

前置条件是无实际招生办学行为且许可证到期；终止方式为自然废止并由审批关公告；清算方式仍为自行组织清算；最终完成注销登记。审批机关在此种情形中的角色更为主动，负责公告和督促。

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情形三：资不抵债被迫终止

前置条件是资不抵债且无法继续办学；终止方式为向法院申请破产清算；清算方式为司法破产清算，由法院主导、破产管理人执行；最终在破产程序终结后办理注销登记。审批机关和法院共同参与，程序最为严格。

笔者进一步思考的是，这三种情形之间是否可以转换？比如，学校在主动终止的自行清算过程中，发现资不抵债，是否需要转向破产清算程序？笔者认为答案是肯定的。自行清算的前提是学校资产足以清偿全部债务，一旦发现资不抵债，自行清算即失去合法性基础，必须依法转入破产清算程序。否则，举办者可能因未及时申请破产而扩大损失，面临债权人的追偿甚至个人责任的承担。反过来，如果在破产清算过程中，发现学校实际上并无资不抵债的情形，或者债权人达成了和解协议，学校也有可能通过破产和解或重整程序恢复办学。当然，后者在实践中极为罕见，且需要审批机关的同意和支持。

基于上述分析，笔者倾向于认为，民办学校举办者在面临终止决策时，首先应当准确判断自身属于哪种终止情形，再据此选择对应的法定程序。如果是主动终止，务必严格遵守6个月公告期限和终止方案制定要求；如果是许可证到期且无实际办学行为，应当主动与审批机关沟通，及时启动清算和注销程序，切勿心存侥幸、一拖了之；如果已经资不抵债，则应当果断向法院申请破产清算，切忌通过继续招生收费来掩盖财务困境——那不仅无法解决问题，还可能触犯非法吸收公众存款等刑事法律。

以上是笔者基于广东省最新的两份重磅文件及笔者长期以来对民办学校终止、退出问题的一些个人思考和观点。时至今日，这个问题更凸显其重要性。无论是民办学校自身，还是教育行政部门，都需要厘清这其中的法律程序和法律边界，以确保终止、退出事项具体办理过程中的合法合规，确保学生及教职工的合法权益不受损害。

文源 | 丰乐法苑（2026年9月8日）

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