美学者：美国将不再是合众国而是分众国，未来总统政令不出华盛顿

距离2026年11月3日的中期选举，不足两个月时间。此刻站在华盛顿之外回望这个国家，不得不承认，几位美国政治学者近期提出的那个判断并非耸人听闻——美国正在从”合众国”（United States）滑向”分众国”（Divided States），总统的政令越来越难以走出华盛顿特区的范围，在地方层面遭遇的不是执行阻力，而是系统性的法律围剿。这不是某种政治预言，而是2026年已经反复发生的现实。

要理解这件事的根子在哪儿，得先搞清楚美国联邦制的基本架构。美国建国时，联邦与各州之间的权力划分就充满张力：联邦掌握国防、货币和外交，但各州保有相当程度的自治权，包括选举管理、教育、治安，乃至若干方面的立法权。这套设计在正常年代是制度弹性的来源，一旦两党极化到一定程度，它就变成了一套”制度武器库”，让任何一方都可以用手里的工具对抗另一方的政策。2025年1月，特朗普再度入主白宫时，这种制度对抗已积累了足够的能量，就等着一个触发点。

2026年2月20日，最高法院以6比3的表决结果，宣布特朗普援引《国际紧急经济权力法》（IEEPA）征收全面关税的做法违宪，裁定国会从未通过该法律赋予总统如此宽泛的征税权力。这个裁决的震级，在美国现代历史上极为少见——判决公布数小时内，约1600亿至1750亿美元的已征关税面临退税索赔，国际贸易裁判所被2000多家企业的上诉材料淹没。白宫当天夜里迅速切换法律依据，援引《1974年贸易法》第122条重新开征15%全球关税，但这条路自带天花板：税率上限15%、有效期仅150天，到2026年7月下旬即告到期。7月底，新关税如期切换至《301条》框架，但25个州的总检察长随即加入诉讼原告团，法律拉锯再度启动。这条”签令—诉讼—裁决—退税—再签令”的死循环，至今仍未见出口。

2026年2月14日至4月30日，美国经历了历史上最长的一次联邦政府关门，长达76天，核心争议正是ICE的预算拨款。国土安全部在此期间陷入功能性停摆，大量合同员工和地方协同机构无法正常运作。这76天的运转真空，既是两党极化的症状，也在客观上加深了各州对联邦行政依赖的戒备心——当华盛顿随时可能因为内部对抗而停摆，各州有充足的动机去构建绕开联邦的地方治理能力。这种心理和制度上的渐进脱钩，才是”政令不出华盛顿”这一判断最深层的制度土壤。

从选举政治来看，2026年的局面对特朗普阵营极为不利。多家机构的预测市场数据显示，截至9月初，民主党夺取众议院的概率已高达88%左右；在参议院，民主党翻转4席即可掌控多数，而密歇根州和缅因州的参议院竞选均处于统计误差范围内的胶着状态。CNN与SSRS在9月6日公布的最新民调显示，密歇根州民主党候选人阿卜杜勒萨耶德以47%比44%领先共和党候选人罗杰斯；在缅因州，民主党候选人杰克逊与现任共和党参议员科林斯的差距同样在误差范围内。65%的密歇根受访者表示不满意特朗普，47%的人将生活成本列为投票首要考量，44%的人感觉当前财务状况比两年前更差——这些数据并非情绪，而是深植于油价、物价和关税不确定性对实体生活的持续挤压。

共和党并非坐以待毙。9月9日至10日，共和党在德克萨斯州达拉斯召开了一次非常规的党代会——这种大会通常只在大选年才举办，此次专门为中期选举助势。党内战略的核心逻辑是：把中期选举变成一场”保卫特朗普”的动员，通过激活投票率低但忠诚度高的基本盘来弥补中间选民的流失。能否奏效，现在仍是未知数。但可以确定的是，无论选举结果如何，两党对立的烈度都不会因为一次投票而降温。

从战略视角来审视这一切，美国内部治理的持续内耗，对其对外战略的投射能力构成了切实的拖累。一个关税政策随时可能被法院推翻、选举行政令在20多个州遭到联合封锁、政府每隔数月就要陷入关门危机的国家，很难让盟友相信其政策承诺具有连续性和可信度。近期的美加贸易谈判中，加方明确要求将双边商定的关税水平以法律形式固定，防止美方单方面改变——这个要求本身就说明，连美国最亲密的邻国都已经把华盛顿政策的不确定性纳入了谈判条款。

在中美博弈的大背景下，美国内政的这种结构性失灵同样值得持续观察。中国人民大学和清华大学等机构的相关研究指出，2018年至今美国州政府对华合作累计超过500次，民主党执政州与中国在经济、气候、教育等领域的往来从未因联邦政策收紧而完全中断。换句话说，美国联邦对华政策的强硬，并不能等量齐观地转化为整个美国对华关系的全面收缩，地方层面的互动仍然存在相当大的空间。这为中国在当前复杂形势下与美国各方保持多层次接触提供了客观依据。

当然，“分众国”这个判断目前仍是一种趋势性描述，而非终局预言。美国的联邦体制拥有可观的历史韧性，宪法权威在过去两个多世纪里经历过更为剧烈的压力测试。但有一点值得格外注意：今天的分裂不是枪炮，而是诉状；不是领土割据，而是行政权力的系统性空洞化。每一条被法院封锁的总统令，每一笔被法官扣押的联邦拨款，每一次政府关门造成的治理真空，都是在一点点证明华盛顿的实际管辖边界正在缩小。这不是哪一个人能够阻止的，而是多重结构性矛盾在一个特定政治周期内集中爆发的结果。