首份房企破产《纪要》，如何影响AMC、银行、城投？

国内第一份专门瞄准房地产开发企业破产的系统性审判指引诞生——最高人民法院2026年9月4日印发、9月7日公开发布《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》。

下面我们就来拆解这份《纪要》要点，并探究《纪要》对于AMC、银行、城投发生的影响。

《纪要》重要性

《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》是最高法院给烂尾地产盘活制定了全国统一的司法规则。

文件性质

由最高人民法院牵头，联合住建部、人民银行、金融监管总局共同参与制定的跨部门协调性司法指引，即全国法院的办案指引（法院内部审理指引）——法官审理房企破产案子会优先照着它来，几乎等于事实上的行业司法标准。

政策背景

与8月28日四部委“期房改现房”新政形成政策组合拳——“8.28”以前端收紧预售制度（减少产生新烂尾），《纪要》为后端完善破产出清规则（已经烂尾的，建立一套清晰的、利于吸引市场化资本盘活的司法规则）。

直接影响

全国统一裁判标尺，烂尾项目盘活的法律不确定性消失，参与各方的法律风险、权利、义务透明化。

《纪要》的五方面影响

《纪要》最大的行业意义在于：政策、金融、司法终于对齐。

1.对买房人：“商品房消费者超级优先权”界限划清

商品房消费者超级优先权仅适用于以自住为目的购买普通住宅的自然人，投资、商业类购房不享有该优先权。该权利的核心规则为：只要项目具备续建交付条件、购房合同继续履行，购房人主张交房的权利始终具备超级优先效力。在项目仍可续建交付的前提下，购房人主动解除购房合同、主张退款，其房款返还请求权将降为普通债权，无法优先受偿。

如果楼盘确定烂尾拿不到房，业主合法解除购房合同、解除按揭贷款，银行不能再找购房者继续还剩下的房贷，剩下的贷款损失，银行走破产程序申报债权。

2.对银行：在建工程抵押的范围被锁死

商业银行“抵押神话”被打破，风险从“看不见”变成“算得清”。老抵押物范围被划定，新增资产拿不到优先受偿，必须更多参与协商，要么同意续建资金优先，要么资产价值缩水。

银行未来实务上会发生的变化：

重做地产不良违约损失率模型，不能再拿过去的历史回收率数据；

给存量房企不良重新分级，拨备有可能增加；

新增开发贷会更谨慎，会更严格区分：将来有没有烂尾、有没有别人进场续建的可能性；

在房企纾困、保交楼专班里面，银行会更多成为谈判方，而不是过去坐等优先受偿的“坐享抵押方”。

3.对重整投资人、地方AMC、城投：最大的法律不确定性消除了

对四大AMC、省级地方AMC来说，最大的风险变量被消除，赛道打开。

《纪要》给出三层安全垫：第一层（默认规则），法院一般应当把合法的续建融资认定为共益债务；第二层（增值范围内优先），老抵押物（破产时已完工部分）还是银行的；新长出来的价值，先还施工队，再还AMC（AMC风控最想要的保底条款）；第三层（协商超级优先），如果抵押权人、施工方愿意签协议，AMC的续建融资，可以优先于原来的老抵押权、老工程款。

此外，“三代” 协议受保护（代管、代持、代建），直接合法化了现在很多地方AMC的主流纾困模式。以房抵债的规则清晰，给AMC一条更清晰的不良退出路径。

4.对地方政府：把预重整正式做实

《纪要》鼓励预重整：在正式裁定破产之前，法院、政府专班、债权人、意向投资人先谈方案，锁定资产、停止个别查封，谈好重整框架，再走正式程序。府院联动、预重整、一楼一策有了司法文件背书，保交楼不用只靠财政出钱，可以市场化引入特殊机会资本。

5.对私募、特殊机会资管、产业投资人：准入门槛抬高、专业时代到来

很多地产特殊机会基金，过去可能赌司法套利、捡漏盲盒等。《纪要》统一全国裁判尺度，盲盒消失，但尺度相同，利于打破跨区域投资，从套利游戏变为专业人游戏，更加奖励真正出钱盘活项目的投资人。

核心条款：清偿顺位

《纪要》中包含两种清偿顺位。

一种为通常顺位，即绝大多数纾困场景下，重整、续建、保交楼、项目整体转让等，给市场化资金（AMC、城投）设计了续建增值的安全通道，破产费用、共益债务前置（随时清偿）。

另一种为极端清算顺位，适用房企宣告破产+房屋彻底无法交付+购房合同解除的极端清算情况。此种情况下，破产费用、共益债务后置。

表1.通常顺位

顺位

债权类型

特别规则

破产费用+共益债务

（随时清偿）

1

商品房消费者超级优先权

2

建设工程价款优先权

3

有财产担保债权

4

职工债权

5

社保+ 税收

6

普通债权

7

惩罚性债权

表2.极端清算顺位

顺位

债权类型

对应主体

1

消费性购房人已付购房款、未归还的个人按揭贷款

购房人、银行（按揭不足部分）

2

建设工程价款优先权

施工方

3

有财产担保债权（抵押权）

银行、AMC

4

破产费用

破产管理人、法院等程序参与方（非AMC）

5

共益债务

续建融资方（AMC、城投等）

6

职工债权

7

社保和税收

8

普通债权

供应商

无担保金融债权人

9

惩罚性债权（滞纳金、罚款等）

对AMC、银行、城投主要影响汇总

下面我们选取重要条款，分别探讨《纪要》对AMC、银行、城投形成差异化影响。

第8条“三代”合同保护

因保交楼需要，经地方政府协调签订的代管、代持、代建协议，管理人不得解除或撤销。这是对保交楼纾困模式的重大司法确认。

对AMC

利好。

AMC通过代管、代建、代持模式参与保交楼的合同效力得到司法明确保护。

对银行

利好。

项目续建连续性增强，有利于整体重整落地。

对城投

利好。

城投常作为“三代”协议的实际履行方，协议效力获得司法保障，降低维稳压力。

第10条 消费性购房人

消费性购房人超级优先权，优先于抵押权受偿。

对AMC

中性偏负面（经营层面，即权益受约束，需要评估规模、测算损失等）。

压缩抵押权空间：消费购房人排在抵押权前面，抵押物价值优先切一块给购房人，剩余才轮到抵押权。

对银行

中性偏负面。

压缩抵押权空间：银行抵押权顺位被前置购房人挤压，抵押物可回收价值缩水。

对城投

中性偏负面，但需区分角色。

若城投持有普通债权或抵押债权，消费购房人总量越大，可用于清偿的资产越少，受偿空间被压缩；若城投以续建出资方身份参与，其债权为共益债务，受第10条消费购房人超级优先权的影响有限，因为共益债务在通常顺位中的保障独立于消费购房人优先权。

第13条以房抵债

有效符合条件的以房抵债协议，在破产重整程序中认可效力。

对AMC

利好。

退出路径明确：AMC可以通过以房抵债接收房产实现处置退出。

对银行

几乎无影响。

本身不直接改变银行权利，只是确认抵债操作合法。

对城投

几乎无影响。

第14条优先债权以房抵债

享有优先受偿的债权（抵押债权等），允许采取以房抵债方式清偿。

对AMC

利好。

受保护：AMC持有的优先债权，可以拿房子抵债实现回款。

对银行

利好。

受保护：银行抵押权可以实物抵债，增加处置手段。

对城投

几乎无影响。

第18条 按揭贷款银行不追偿

房屋买卖合同已被确认无效、被撤销或解除（通常因房屋彻底无法交付），购房人可以请求解除担保贷款合同，从而停止还贷，银行不能向购房人追索剩余贷款，但有权向开发商申报债权并就担保物优先受偿。

对AMC

几乎无影响。

不直接作用AMC。

对银行

风险上升，但存在关键救济路径。

担保贷款合同解除后，银行不能向购房人追索剩余贷款，但有权向开发商申报债权并就担保物优先受偿。更为关键的是，根据《纪要》第18条与第31条的联动，银行按揭贷款中担保物受偿不足的部分，有权请求按照第一顺位（与消费性购房人同列）清偿，而非作为普通债权处理。这一机制在一定程度上缓释了银行的断贷损失风险，但触发前提是购房合同已依法解除，而非房屋烂尾即可自动适用。

对城投

几乎无影响。

第26条 续建融资属于共益债务

为楼盘复工续建新借的钱，定性共益债务。

超级优先，排在抵押权之前清偿（协商一致）。

对AMC

核心利好。

AMC参与保交楼的法律基石，有利于盘活烂尾项目。资产价值修复，原有抵押物才有变现基础。

对银行

核心利好与中性偏负面共存。

核心利好：项目复工才有回款基础。

中性偏负面：侵蚀抵押物，续建钱要最先拿钱，会吃掉原有抵押房产价值。

银行可通过协商同意续建融资优先于自身抵押权，以换取项目完工后整体价值提升。

对城投

利好。

城投参与续建，出资需满足条件可获得共益债务保护。

第30条 抵押权优先受偿范围的时间点锁定

在建工程抵押权人的优先受偿权范围，以破产申请受理时已完工部分的价值为上限。破产受理时点已经建好的那部分资产，原抵押权人享有优先受偿权；续建新增出来的价值，作为一个独立的增值池，先清偿续建产生的建设工程价款，再清偿续建融资债权（AMC若作为续建出资方，这笔钱即续建融资债权，在增值池中享有优先受偿地位）。原抵押权人对续建增值部分不享有优先受偿权，但原抵押权人仍可就已完工部分对应的抵押物变价款主张优先受偿；抵押权未覆盖的债权部分，按普通债权处理。

对AMC

风险上升。

估值逻辑需根本调整。AMC作为不良债权收购方，收购对价本身已包含不良资产风险折价。本条规则影响集中在估值模型层面：收购在建工程抵押不良债权，只能以破产受理时点已完工部分价值作为抵押优先受偿的基准，后续续建产生的资产增值不属于原抵押权覆盖范围，AMC对该部分增值不享有优先受偿权，债权收购定价逻辑需要根本性重估。

对银行

风险上升。

存量资产账面价值承压。银行作为原始贷款人，贷款发放时的抵押率假设已被打破，第30条直接影响存量资产的账面价值。银行需按实际完工进度重新评估房地产对公敞口的预期损失率，拨备可能增加，新增开发贷审查标准需更严格地评估项目烂尾及续建可能性。

对城投

几乎无影响。

城投大多不是在建工程抵押权人，冲击有限。

第31条极端清算情形下的清偿顺位

仅在房企被宣告破产、房屋彻底无法交付、合同解除的最坏情形下，房屋变价款按以下顺序分配：消费性购房人→工程款→抵押权→破产费用→共益债务→职工→税收→普通债权→惩罚性债权。重整、和解、项目整体出售等正常路径不适用此顺位。

第31条实际上构成一种“反向激励”——它让所有债权人（包括AMC）都清楚，如果项目走向彻底清算，结果对所有人都不利。这是倒逼各方在重整和续建阶段达成合作，避免滑入第31条的极端情形。

对AMC

中性偏负面。

清算口径下，抵押权落到第3顺位：前面两层先分资产，AMC 抵押债权受偿率大概率下降。续建路径下共益债务保护充分。纪要的制度设计实际上倒逼AMC积极参与续建而非进入清算。

对银行

中性偏负面。

清算口径下，抵押权落到第3顺位：银行抵押债权顺位下移，回收率承压。开发贷与按揭贷分化，开发贷抵押权在清算中顺位下移；按揭贷不足部分反升至第1顺位。银行需重新评估两类涉房敞口的相对风险。

对城投

中性。

主要参与重整接盘而非清算分配，第31条对其直接影响有限；且该条倒逼原债权人配合重整，有利于国资接盘谈判。

值班编委：樊永锋

编辑：韩涧明

审读：戴士潮