人才政策步入新阶段，“十五五”时期人才工作应该如何转向？

钱明辉（中国人民大学人文社会科学部部长、信息资源管理学院教授、博士生导师、长江经济带研究院高级研究员）；王金紫（中国人民大学信息资源管理学院博士生）

我国人才政策正在走到一个关键拐点。

过去十余年间，放宽落户、购房补贴、生活补贴等政策，曾成为各地吸引人才的重要手段。“抢人大战”在一定程度上推动了人口流动，也帮助不少城市实现了人口规模扩张和结构优化。但随着各地政策日趋趋同，这套模式正在逐渐触及边界：一方面，财政压力持续加大，依靠补贴换人才的成本越来越高；另一方面，政策边际效应不断下降，简单叠加优惠政策已经越来越难以形成真正的竞争优势。与此同时，人才政策中的“特殊待遇”也开始面临公平性的现实拷问。

中国人民大学国家发展与战略研究院课题组连续两年赴北京、宁波、杭州、南京、成都、宜宾等地，通过政府座谈、企业访谈、电话调研和数据分析等方式，深入了解各地人才政策及其实施成效。调研发现，一个越来越清晰的变化是，我国人才政策正在进入“新常态”。

所谓“新常态”，并不是人才政策不再重要，也不是各地不再需要人才，而是人才竞争的逻辑正在发生变化——从过去争夺“增量人口”，转向更加注重盘活“存量人才”；从比拼政策投入，转向更加关注投入产出；从强调对少数人才的特殊倾斜，转向更加重视规则公平和机会公平。

这意味着，“十五五”时期的人才工作，已经不能简单延续过去的政策路径，而需要重新回答一个更基本的问题：政府究竟应该如何吸引人才、服务人才和评价人才？

“抢人大战”当前面临哪些困境？

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视人口工作，各项部署持续推动我国从人口大国向人力资源强国转变。2014年起，各大城市陆续通过放宽落户条件、提供住房补贴等方式吸引人才，新一轮“抢人大战”由此拉开序幕。

2017—2018年，“抢人大战”进入高潮。武汉、西安、南京、郑州等百余座城市密集出台人才新政，引才主体也从一线城市进一步扩展至二三线城市。人才政策竞争由最初的“精准抢人才”，逐渐转向“规模抢人口”。

这一轮政策竞争并非没有成效。对于部分城市而言，降低落户门槛、提供住房补贴等普惠性政策，确实在短期内带来了人口增长，也在一定程度上改善了人口结构。但与此同时，当越来越多城市采用相似的政策工具，“抢人”也逐渐从差异化竞争演变为同质化竞争。

“十四五”以来，一些城市开始意识到这一问题，并尝试将人才竞争从前端的“给补贴、给户口”，转向后端的“给服务、给生态”。例如，“十四五”以来，一些城市开始意识到这一问题，并尝试将人才竞争从前端的“给补贴、给户口”，转向后端的“给服务、给生态”。例如，深圳、杭州等地提高人才落户和住房补贴门槛；成都则提出构建“城市人才价值发展生态”，从城市性价比、政策效率、人才效能、情感归属等维度重塑人才政策。宜宾近年来的探索，体现出人才政策与产业发展深度融合的趋势。当地坚持以产业集聚人才、以人才引领产业，推动建立高校、科研院所与重点企业联合引才、人才互聘机制，围绕重点产业配置人才和科研资源。同时，宜宾以建设 “宜见倾心・爱才如宾” 人才生态城为抓手，把人才工作拓展到产业平台搭建、人才协同培养、人才评价改革和优化城市发展环境等各个环节。

但从全国范围看，这种转型并不容易。对很多城市而言，继续“抢人”，意味着财政压力和政策成本不断上升；停止“抢人”，又可能在短期内失去人才竞争中的吸引力。于是，不少城市陷入一种典型的两难：转向，担心短期吸引力下降；不转向，又难以支撑长期发展。

这种路径依赖如果持续下去，不仅会影响人才政策本身的转型，也可能带来更深层次的问题。

首先，财政高投入模式越来越难以持续。部分城市长期依赖前置补贴吸引人才，不仅增加财政支出压力，也容易弱化对人才政策实际绩效的考量。其次，政策公平问题越来越受到关注。当部分人才可以获得住房、教育、医疗等方面的特殊待遇时，人才政策本身也可能从“人才优待”演变为“人才特权”，进而引发公众对于机会公平的质疑。

更重要的是，“把人吸引过来”并不意味着“把人才留下来、用起来”。如果人才政策更多关注的是落户数量、人才数量，而缺少与产业需求、就业岗位和发展环境的有效衔接，那么被政策吸引来的“增量人口”，未必能够真正转化为推动产业发展的“存量人才”。

这也正是人才政策进入“新常态”后需要重新思考的问题。

进入“新常态”后人才政策有哪些基本特征？

人才政策“新常态”的核心，并不是政策力度减弱，而是政策逻辑发生变化。

在区域人才政策同质化竞争加剧、财政资金约束不断收紧的背景下，过去简单依靠政策优惠争夺人口的模式正在逐步让位于更加精细化的人才治理。人才政策的重点，正在从“争夺人口”转向“善用人才”，从追求短期数量增长转向追求长期发展效能。

具体来看，人才政策“新常态”主要呈现三个特征。

第一，竞争逻辑从“增量竞争”转向“存量博弈”。过去，各地人才竞争首先比的是“谁能把人吸引过来”。但当落户、补贴等政策工具越来越趋同之后，单纯依靠政策叠加已经很难持续形成比较优势。人才竞争因此开始从“有没有人来”，转向“来了以后能不能发挥作用”。

这意味着，人才政策竞争的重点正在从“量”转向“质”，从吸引人才转向配置人才、开发人才和服务人才。未来，一个城市的人才竞争力，不再主要取决于能够提供多高的补贴，而取决于能否提供与人才发展相匹配的产业机会、公共服务、营商环境和社会生态。人才竞争也因此从过去依赖短期政策优惠的“速决战”，逐渐变成综合发展能力的“持久战”。

第二，投入模式从“低效投入”转向“成本权衡”。随着财政预算绩效管理日益严格、地方债务压力不断加大，过去通过不断加码补贴进行人才竞争的空间正在收窄。人才政策不能只看“投入了多少”，更要回答“产生了什么”。这意味着，人才政策需要建立更加清晰的成本效益意识：既要计算安家补贴、租房补助等引才阶段的显性成本，也要考虑人才使用阶段的配套服务等隐性成本，更要评估人才对于产业发展、科技创新和地方经济的实际贡献。“引进多少人”不再是衡量人才政策成效的唯一指标。相比人才数量本身，财政资金配置效率、人才使用效率以及政策的长期可持续性，正在成为更重要的衡量标准。

第三，价值导向从“效率优先”转向“兼顾公平”。过去，一些地方为了快速吸引高层次人才，在住房、教育、医疗等领域设置特殊政策和“绿色通道”。这种做法在特定阶段具有一定合理性，但随着人才政策覆盖范围不断扩大，其公平性问题也越来越突出。例如，长沙中考招生政策曾针对A、B、C、D类人才子女单列录取名额，其中D类人才甚至包括年薪50万元的企业高管群体；海南也曾发生有人通过伪造材料冒充E类人才，以获取子女入学资格的事件。这些案例反映出，当人才政策过度依赖身份、财富和层级进行资源配置时，就可能产生“特权化”倾向。当然，人才政策的公平，并不意味着取消对高层次人才的合理激励，而是要在合理激励与公共利益之间建立更好的平衡。一个能够保障机会公平、规则公平的制度环境，本身就是一种长期的人才吸引力，而且这种吸引力往往比短期补贴更加稳定。

归根结底，人才政策进入“新常态”，并不是“政策退潮”，而是“政策重构”。过去是“拼增量、拼投入、拼效率”，未来则更需要“拼存量、拼效益、拼公平”。只有真正从“把人才吸引过来”转向“让人才发挥价值”，才能把人才资源转化为推动区域经济结构优化升级的长期动能。

“十五五”时期人才工作的“四个转向”

如果说人才政策“新常态”意味着政策逻辑正在发生变化，那么“十五五”时期的人才工作，就需要顺应这种变化，推动治理方式和政策工具同步转型。

第一，政府角色从主导控制转向服务支撑。过去，地方政府在人才引进与管理中更多扮演“主导控制者”的角色，通过行政命令、财政补贴等方式直接推动人才流动。但当人才竞争从“抢人”转向“留人、用人”之后，政府的角色也需要随之变化。政府更重要的任务，不再是简单地“把人拉进来”，而是为人才发展创造条件。一方面，应发挥统筹协调作用，建立跨部门、跨区域的人才流动机制，进一步打破社保流转、资质互认等制度壁垒，降低人才跨区域、跨行业流动的制度成本。另一方面，应更加突出产业和需求导向，提供与人才发展相匹配的公共服务，包括人才培训、职业转换支持、科研基础设施共享等，为人才创业创新创造更加便利的环境。

第二，政策倾向从特殊优待转向公平普惠。“抢人大战”时期，一些地方对少数高层次人才给予了远高于一般群体的政策倾斜，包括购房补贴、子女教育优待、落户便利等。这些政策能够在短期内形成吸引力，但也容易造成新的不公平。因此，未来的人才政策应在保障高端人才合理待遇的同时，进一步扩大政策覆盖面。基层科研人员、技能人才、中小企业创业者等群体，同样是地方经济社会发展的重要人才资源。人才政策不应只关注少数“高端人才”，而应更加注重不同人才群体的发展机会。尤其是在住房、教育、医疗等公共服务领域，应减少对“特殊通道”的过度依赖，通过公共服务均等化提升整体人才获得感。在人才培养方面，则可以通过职业教育补贴、终身学习平台等普惠性政策，让更多人拥有持续提升和发展的机会。

第三，奖励机制从广泛撒网转向靶点配给。过去，一些人才激励政策习惯于“大水漫灌”，奖励项目多、覆盖范围广，看似力度很大，但目标分散，也容易造成政策边际效用递减和财政负担增加。未来的人才激励，更重要的是找到“靶点”。所谓“靶点”，就是产业链关键环节、科技创新“卡脖子”领域以及区域发展真正紧缺的人才。对于承担国家重大科技项目、实现核心技术突破的团队，可以给予专项奖励和长期支持；对于长期扎根地方、推动产业升级的技能型人才，则可以通过完善职业晋升通道、改善待遇等方式给予激励。与此同时，政策资源配置不能“一给了之”，还需要建立动态评价机制，根据人才的实际贡献和绩效表现及时调整资源配置，逐步摆脱单纯依据身份、学历和头衔分配资源的模式。

第四，评价体系从外部标签转向实效贡献。长期以来，学历、职称、头衔和荣誉等外部标签，在人才评价体系中占据较大权重，在一定程度上形成了“唯学历”“唯头衔”的倾向，而人才真正创造了什么价值、未来还能创造什么价值，反而容易被忽视。新常态下，必须加快建立以实效贡献为导向的评价机制。首先，应将创新成果、技术转化率、社会服务价值、团队培养成效等纳入核心评价指标，进一步淡化行政性荣誉和头衔在政策资源配置中的作用。其次，应建立多维度、多周期的动态评价机制。人才的发展具有长期性，不能仅凭某一个阶段的成果“一锤定音”，既要看当前产出，也要关注长期潜力。最后，应进一步强化用人主体的自主权。企业、科研机构和地方政府对人才的需求并不相同，应允许不同主体根据自身实际建立更加多元的人才评价方式，让市场在人才价值认定中发挥更大作用。

“十五五”时期，人才政策真正需要完成的，不是又一次“抢人大战”，而是一次人才治理逻辑的升级。从“抢人”走向“用人”，从“给政策”走向“建生态”，从“看数量”走向“看贡献”，这既是财政约束和政策同质化倒逼下的现实选择，也是人才工作走向更加成熟、理性和可持续发展的必然方向。