关于分阶段有序全面取消出口退税制度的立法建议

一、立法建议背景

出口退税制度诞生于对外开放初期，在我国工业基础薄弱、外汇储备不足阶段，通过退还出口环节已征增值税，降低外贸企业出海成本，快速扩大出口规模，为我国成长为全球第一货物贸易大国发挥了历史性作用。

当前发展环境已经发生根本性变化：我国已是全球第一货物贸易大国，产业链供应链体系完备，但地方财政收支矛盾突出，基层财力持续承压；出口退税年度规模接近1.9万亿元，巨额退税支出持续挤压财政可用空间；同时，出口退税业务链条长、环节多，虚构业务、虚开发票、循环进出口骗取退税的违法犯罪行为屡禁不绝，多部门专项整治压力长期居高不下，征管成本高企。

普惠性出口退税还形成逆向激励，部分低端、低附加值产业长期依赖退税红利维持经营，陷入低价内卷，频繁引发国际贸易摩擦，产业“大而不强”问题难以破解。与此同时，在以数治税大背景下，为完成退税风控目标，基层税务机关容易出现过度穿透、推理式执法，加重合规外贸企业制度性交易成本。

现行《中华人民共和国增值税法》第三十三条授权国务院制定出口退（免）税具体办法，现行制度以行政法规、部门公告形式确立，缺少分阶段退出的法定制度安排 。为化解财政收支压力、根治出口骗税制度诱因、倒逼外贸产业转型升级、规范税收执法尺度，建议通过修法，确立分阶段有序全面取消出口退税的制度路径，配套过渡期安排、产业纾困、征管转型、财政资金再分配等机制，实现平稳改革。

二、现行制度突出问题

1. 财政支出规模巨大，加剧宏观与地方财政失衡

出口退税接近2万亿量级，属于规模极大的财政让渡支出。外贸依存度较高地区，退税支出占财政支出比重高，挤压民生保障、基层运转、科技创新、基建投入的财政资源。退税率每下调1个百分点，可新增财政收入超1400亿元，存量制度持续消耗宝贵财政财力。

2. 制度本身构成骗税犯罪的利益诱因，征管治理成本居高不下

只要普惠退税制度存续，巨大利益空间就会催生专业化骗税黑色产业链。尽管刑法、征管法对骗取出口退税设置严厉罚则，但事前识别、事中审核、事后打击需要海关、税务、公安、外汇多部门持续投入大量行政资源，难以从根源消除风险源。

3. 逆向激励固化低端产业结构，加剧低价内卷与国际贸易摩擦

部分企业利润完全依靠退税，缺乏技术研发、品牌建设动力，依靠退税红利对外低价倾销，引发境外反补贴、反倾销调查，损害我国外贸整体形象，资源持续向低附加值低效产能倾斜，阻碍外贸高质量发展 。

4. 推高税收执法压力，容易出现执法尺度异化

为防范骗税风险，征管端不断强化审核预警指标，基层为防控执法责任，容易出现推理式、穿透式过度执法，对真实合规出口企业增加不必要的合规负担，违背“法无授权不可为”行政法治原则。

5. 缺少法定退出路径，政策调整主要依靠部门公告，改革预期不稳定

当前退税率调整以财政部、税务总局公告形式发布，缺少法律层面的阶段规划，市场主体难以形成稳定长期预期，企业转型准备时间不足，容易造成行业剧烈波动。

三、立法修改路径与制度创设建议

立法路径：修订《中华人民共和国增值税法》、完善《增值税法实施条例》，修改出口退（免）税相关授权条款；由国务院制定行政法规，明确分阶段有序全面取消出口退税的时间表、过渡期规则、例外情形、配套纾困机制；财政、税务、商务部门出台部门规章细化操作细则，兼顾WTO贸易规则合规审查 。

（一）法律层面确立出口退税分阶段退出法定制度

1. 修改《增值税法》第三十三条，增加立法表述：国家根据国民经济发展、财政承受能力、产业转型升级需要，分阶段缩减、取消出口货物及跨境应税服务退（免）税，过渡期内国务院可以对特定领域设置短期例外规则。删除无条件零税率退税原则表述，将出口退税由常规普惠制度调整为阶段性过渡制度。

2. 在行政法规层面明确改革总路线：设置3‑5年过渡期，分批次下调退税率，按行业成熟度、产业附加值梯度推进，最终实现全面取消出口退税；对外公布完整改革时间表，稳定市场预期，避免政策突袭冲击实体经济。

3. 建立WTO贸易政策合规审查机制，所有阶段调整方案开展合规评估，规避反补贴调查风险。

（二）设置差异化过渡期与有限例外清单，防范短期产业冲击

1. 对充分竞争、已经具备全球竞争力的成熟制造业优先调降退税率；对尚处在培育期、关系国家安全的少数战略性新兴产业，设置有限时间的过渡期例外，例外清单实行目录管理，定期动态压缩，例外到期自动失效，不搞永久普惠退税。

2. 中小外贸企业配套过渡纾困工具：取消退税之后，不再使用退税作为扶持手段，改用普惠性减税、研发加计扣除、信贷支持、海外市场开拓补贴等非出口直接补贴工具，避免政策“一刀切”带来大规模失业风险。

3. 加工贸易、跨境电商（9610、9710、9810等模式）同步纳入改革轨道，过渡期内完善跨境出口免税规则，厘清征税、免税边界，防止制度套利。

（三）重构财政资金分配机制，盘活退税资金用于国内高质量发展

1. 立法明确：取消出口退税释放的财政资金，优先用于基层财力保障、民生支出、科技创新扶持、制造业转型升级、外贸公共服务平台建设，不得随意挪作他用，建立人大预算监督机制。

2. 理顺中央与地方财政负担机制，改革后不再存在巨额出口退税支出，优化央地财政事权与支出责任，缓解外贸大市财政压力。

（四）税收征管体系转型，从“退税审核”转向“征税监管”，规范执法边界

1. 随着退税业务逐步退出，重构出口税收征管重心，由大规模退免税审核，转向出口收入增值税申报、跨境交易真实性监管；压缩海量退税审核岗位资源，转移至税源管理、反避税、跨境所得监管领域。

2. 立法明确税务机关执法边界，落实“法无授权不可为”，禁止脱离法定证据开展推理式穿透执法；对出口企业的核查，严格以书证、报关、收汇、交易合同等客观证据为依据，减少指标预警对合规企业的不当扰动。

3. 保留骗取出口退税刑事、行政罚则，过渡期内依然严厉打击骗税行为；过渡期结束后，重点打击虚构出口、虚开发票等普通涉税违法。

（五）完善配套制度，平稳实现制度切换

1. 海关、税务、外汇数据协同改造，系统逐步取消大规模退税业务模块，保留出口环节增值税申报、免税管理模块；做好企业申报表单、电子税务局系统迭代。

2. 建立改革影响监测评估机制，商务、财政、税务统计跟踪重点行业出口、就业、企业盈利变化，对改革执行中出现的系统性风险，按法定程序动态微调过渡期节奏。

3. 做好政策宣传辅导，面向外贸企业开展培训，引导企业改变“靠退税盈利”的经营模式，转向技术、品质、品牌获取利润。

（六）明确禁止变相恢复普惠出口退税

行政法规明确，除法定短期例外清单外，部门不得通过规范性文件变相设置普遍出口退税、财政返还、即征即退替代政策，防止制度改革流于形式。

四、改革实施预期成效

1. 财政层面：每年盘活万亿级财政资金，有效缓解全国尤其是外贸重点地区财政收支缺口，释放财力用于民生、科创、基层运转，优化财政资源配置。

2. 征管层面：从根源消除出口退税巨大利益诱因，大幅压缩骗税黑色产业链生存空间，降低多部门长期高额征管成本；同时倒逼基层回归法定证据执法，减少过度预警对合规企业的干扰。

3. 产业外贸层面：倒逼外贸企业摆脱政策补贴依赖，加大研发投入，提升产品附加值、品牌力，淘汰依靠退税生存的低效产能，减少低价内卷，降低国际贸易摩擦风险，推动外贸由规模扩张转向高质量发展 。

4. 制度法治层面：以立法形式明确改革路径，稳定市场预期，实现税收法定，完成出口退税从历史扶持工具向有序退出的制度闭环。

五、实施推进建议

1. 建议选取部分外贸大省开展改革试点，分行业梯度降退税率，监测出口、就业、企业效益变化，总结试点经验，再全国推开。

2. 同步开展配套政策工具箱建设：研发激励、中小微外贸信贷支持、海外展会公共服务，以非出口补贴替代原退税扶持功能。

3. 开展贸易合规评估，确保改革方案符合WTO相关规则，最大限度规避境外反补贴风险。

4. 人大财政经济、预算工委开展专题调研，广泛听取外贸企业、行业协会、地方财政税务部门意见，优化过渡期时间与例外目录。