特朗普以政策施压，能推动美国加密货币立法吗？

特朗普选择以不放弃家族利益，但政策先行的方式，倒逼立法部门行动，能如愿吗？

文｜《财经》研究员 郭丽琴

编辑｜朱弢

在美国首部涵盖所有类型加密货币监管的法案——《数字资产市场清晰法案》（下称《清晰法案》）几乎陷入绝境之时（详见：），美国总统特朗普再次下场了。

这一次，他“力挽狂澜”的武器是以政策先行的方式，倒逼立法部门行动。

8月下旬，特朗普在白宫会见了美国多家头部加密货币公司的首席执行官，这些公司包括加密货币交易所Coinbase（Nasdaq:COIN）、零佣金股票与ETF交易平台Robinhood（Nasdaq:HOOD）、跨境支付平台Ripple等。

在这次会面中，特朗普敦促国会采取行动，以一个“公平的版本”通过《清晰法案》。

美国证券交易委员会（SEC）主席保罗·阿特金斯和商品期货交易委员会（CFTC）主席迈克尔·塞利格也出席了这次会见。《清晰法案》旨在通过划分SEC和CFTC的监管权限，为美国加密货币创建清晰的监管框架。如果《清晰法案》生效，他们正是最重要的执法部门负责人。

而在《清晰法案》前景未明之时，两个部门先期行动，SEC提出了一项针对加密资产的新监管框架，提议豁免某些加密货币公司和发行项目的证券注册要求，这将使加密货币公司发行代币和筹集资金更便利。这一框架被业界视作SEC迄今为止在该领域推出的最重要规则。

CFTC主席迈克尔·塞利格也在8月末公开表示，如果国会今年未能通过《清晰法案》，CFTC将“迅速”制定加密货币市场规则。

时间已所剩无几，下一轮关乎《清晰法案》生死的国会投票被设定在9月中旬。

特朗普拒绝出让家族利益

《清晰法案》通过的可能性原本已微乎其微。

8月8日，参议院进入休会期，由于各方谈判破裂，对《清晰法案》的全体表决并未开启。唯一的转机是，参议院多数党领袖约翰·图恩于休会期提起了一份终止辩论动议，计划在休会结束后的9月15日进行程序性投票。如果没有这项动议，《清晰法案》将宣告彻底失败。

9月的全体表决需获得100名参议员中的60票支持，才能避免陷入“冗长辩论”程序。本届参议院中，共和党大约拥有53个席位，即使在特朗普政府的压力下，共和党团结一致，也仍然缺少大约7票（详见：）。但参议院的日程安排显示，议员们返回后到10月选举休会前只有14个工作日。此后的11月，全体众议院议员和大约三分之一的参议院席位将会进行换届选举。

8月休会期的幕后谈判焦点依然是对联邦官员从加密货币获利的限制，矛头直指特朗普本人。此前的7月22日，参议院共和党曾公布一份修改后的《清晰法案》，加入了“道德条款”，禁止联邦官员（包括总统、国会议员、联邦法官等）在任职期间发行或赞助加密货币，违者将面临每日最高25万美元的罚款。该规定也适用于官员配偶，但不适用于其子女。如此一来，特朗普家族的加密货币生意，精准避开了道德条款的约束。这引发了民主党议员的普遍反对。目前，这些分歧尚无定论。

就在谈判争执不下时，当地时间8月14日，特朗普与他两个儿子联合创办的加密货币公司——世界自由金融（World Liberty Financial）获得了美国财政部的初步有条件批准，可以转型成为一家信托银行。由于财政部部长是特朗普任命的，特朗普也由此成为美国历史上第一位批准、运营和监管自己银行的总统。

如果最终获得批准，虽然世界自由金融公司无法吸收存款或发放贷款，但拥有银行牌照将使该公司能够直接发行USD1（一种与美元锚定的稳定币，目前流通量超过40亿美元）。美国货币监理署还批准特朗普家族实体DT Marks SC LLC成为这家新银行的幕后合伙人。

很明显，特朗普并不打算以放弃家族收益为代价，换取《清晰法案》通过。

世界自由金融公司可能引发的利益输送问题，正面临更多来自民主党议员的压力。

美国金融改革教育基金会总经理帕特里克·伍德尔在一份声明中表示，美国货币监理署无法公正地监管或审查特朗普家族的加密货币公司，无法确保其安全稳健地运营，无法为特朗普稳定币维持充足的储备金，也无法保护客户免受不公平或欺骗性行为的侵害。

这也是为何特朗普呼吁国会通过的是“公平版本”的《清晰法案》：民主党人一直力推更严格的道德规范，而支持特朗普的共和党议员则抵制过于有针对性或限制性过强的条款。

SEC率先推出利好行业政策

虽然特朗普在立法方面的让步有限，但SEC和CFTC已经开始参照《清晰法案》内容，出台一系列政策。

《清晰法案》意图涵盖所有类型的加密货币，并为它们的发行、交易和监管制定统一规则。其最重要的内容之一，是明确界定哪些加密货币属于证券，哪些属于商品，进而明确其监管主体是美国证券交易委员会（SEC），还是美国商品期货交易委员会（CFTC）。这一点至关重要，因为SEC对定义为证券的投资合约实施的监管更为严厉，而加密货币行业期待将大量已经规范化的业务被定义为商品，纳入执法相对宽松的CFTC管辖范围。

SEC和CFTC都试图用政策方式将数字商品与证券区分开来，并为定义为合法的加密货币企业提供可行的注册途径。

8月18日，SEC率先发布了《加密资产监管条例》（Regulation Crypto Assets），首次为涉及加密货币的特定投资合约制定发行机制，并设置60天的公开征求意见期。

SEC向国会施压的意图也很明显。SEC主席阿特金斯表示，新规大量借鉴了近年来《清晰法案》相关内容，“使我们抢先一步实施立法”。

总部位于英国的xBratAI是加密货币的智能交易信号平台，其创始人兼首席执行官保罗·布拉迪（Paul Bratby）对《财经》表示，多年来，加密项目一直在灰色地带运作，不确定其代币是否构成证券，也不确定应适用哪些规则。《加密资产监管条例》开始着手解决这一问题。

这是《清晰法案》立法的初衷，也是加密货币行业始终悬而未决的问题，让业内人士回忆起那段人人自危，担忧牢狱之灾的日子。

回顾过去，2017年-2018年，首次代币发行（Initial Coin Offering，ICO）热潮推动下，加密货币曾经历短暂的牛市。ICO是加密货币领域的一种创新融资机制，区块链项目在产品或网络尚未完全建成时，向公众发行新币，来募集流动性较好的加密货币（比特币、以太坊）。

ICO带来了加密货币行业一次大规模、全球化的融资与投机浪潮。它既推动了区块链项目的发展，也暴露出信息披露、投资者保护方面的缺陷和市场操纵等问题。

彼时，任何加密货币团队只需撰写一份白皮书，无需经过传统证券交易所的严格审计，即可向全球投资者募集资金。市场上充斥着大量“空气币”和“传销币”。许多项目在募资完成后跌破发行价，甚至有发行团队直接卷款潜逃。

2017年后，SEC等监管机构开始适用1946年美国最高法院确立的“豪威测试”（Howey Test），将绝大多数ICO代币定性为“未经注册的证券”，并展开严厉执法。豪威测试是美国证券法中用于判断特定交易或投资安排是否属于法律定义的“投资合同”，从而需受联邦证券法监管的核心准则，标准包括有资金投入、存在共同企业、投资者期待获得利润、利润主要依赖他人的管理或经营。2020年-2024年间，SEC先后对Ripple、Coinbase、币安等头部加密货币公司提起几十起诉讼，引发行业震荡。

但严厉监管很快导致各方反弹。由于美国证券法规是为股票和债券等传统投资产品制定的，并未考虑到加密资产的独特属性。例如，加密资产在ICO时可能受投资合同约束，因为项目开发方确实在掌控代码更新、生态建设和融资，可满足“豪威测试”中“依赖他人的管理或经营”的标准，此时代币最容易被认定为证券。

但在ICO之后，随着网络变得足够“去中心化”，不再依赖特定实体，也不受投资合同约束，许多行业人士和法律学者认为，此时代币并不具有证券属性，这成为加密货币行业自我辩护的核心观点。

在过去的近九年时间里，由于美国联邦证券法适用的不确定性，许多加密货币发行人已停止在美国发行此类资产，以规避该国复杂的监管环境。

而SEC发布的《加密资产监管条例》在许多领域都进行了界定，消除了判断某项加密资产是否属于证券的诸多不确定性，为涉及加密资产的某些投资合同提供分级框架，允许部分加密货币发行免于提交证券注册声明。SEC表示，这类豁免措施主要面向处于创业和融资阶段的公司，以降低其融资门槛。

《加密资产监管条例》允许募资额不超过500万美元的加密货币发行，在初创的四年内可通过简化信息披露流程，无需提供经审计的财务报表。新规允许规模较大的发行人每12个月内发行价值最多7500万美元的加密代币，只需提供财务报表并满足常规的报告要求，无需向SEC进行全面注册。

新规还包括一项安全港条款，如果满足某些条件，该条款将加密资产排除在投资合同的认定范围之外，将允许加密资产在发行人完成或停止其对投资者承诺的管理工作后，不再属于投资合同的范畴。该规则还将取代某些州对合格发行和二级市场交易的注册要求。

布拉迪认为，以上这些细节至关重要，这为一些早期项目提供了喘息空间。投资合同安全港同样重要：它承认并非所有代币都是证券，一些数字资产可以随着时间的推移从投资合同过渡到功能性实用工具。这种细微差别正是行业一直需要的。

数字资产安全基础设施平台Fireblocks美国政策总监杰西卡·马丁内斯（Jessica Martinez）也对《财经》表示，《加密资产监管条例》是SEC迄今为止最重要的加密货币规则。此前，代币发行方一直陷入一种二元困境：要么遵循为传统股权设计的完整证券注册要求，要么在充满执法风险的灰色地带中游走。新规提供了一个折中方案，明确了代币在履行基本管理义务后退出证券分类的路径。

政策施压效果存疑

SEC新规若要获得通过，需要通过复杂的流程，多家机构预计，最快也要到2027年一季度才会获得通过，这将与《清晰法案》的后续立法进程同步推进。

CFTC的行动相对落后。CFTC主席迈克尔·塞利格表示，已经开始制定规则，将现有加密货币交易所列入“加密资产市场”的新设类别，以杠杆或保证金方式提供加密资产交易。CFTC还将与链上金融协议的开发者合作，制定相关法规，以“在美国合法合规的方式提供他们的协议，从而保障开发者未来的权益”。

加密货币行业普遍认为，虽然短期内监管机构出台政策是利好，但其意图是施压立法进展，而立法时间窗口所剩无几，真实效果存疑。在马丁内斯看来，CFTC表态就明显是向参议院施压，促其通过立法，而非真正意义上可靠的备用方案。

SEC新规也有“急就章”的嫌疑。在美学者孙远钊透露，SEC本来计划针对新规召开听证会，还邀请了一些外部人士参加。结果听证会突然临时被取消，两天后就出台了《加密资产监管条例》。制订流程由SEC的委员依序勾选赞同即可，连内部的讨论会都没开。

监管部门的政策效果不及正式立法。《清晰法案》试图确立的是加密货币市场的基本监管结构，将数字资产分为数字商品、投资合约资产和获准支付代币，并明确每类资产的监管机构。SEC出台的《加密资产监管条例》管辖范围窄得多，主要解决已经涉及证券法的加密货币项目如何发行、披露，以及在什么条件下结束投资合同关系。换言之，仅涉及发行环节，而交易、托管和交易所监管等问题都未能解决。

SEC主席阿特金斯也指出，当务之急依然是国会能尽快通过《清晰法案》。正式立法对于建立持久的规则“仍然不可或缺”。他担心，政府更迭后可能采取截然相反的加密货币监管方式。

布拉迪对《财经》表示，美国加密货币监管中最大的不确定性就是SEC和CFTC的地盘之争。《清晰法案》才能解决这一问题。“我们希望看到的是CFTC和SEC在明确划分且不重叠的管辖范围内运作。”他说。

马丁内斯也表示，SEC和CFTC都可以自行为数字资产带来一定的“清晰度”，因此预计短期内会出现真实、有用的进展。不过这种做法更多是权宜之计，而非长久之策，只有在国会立法才能带来真正的持久性。

这样的担忧不无道理。

SEC前主席加里·根斯勒在拜登担任总统时期对数十家加密货币公司发起诉讼，由法官裁定该代币是否属于证券。这些诉讼耗费大量时间成本，比如，SEC诉Ripple案历时近五年仍未终结。特朗普于2025年上任后，全面推翻了拜登对加密货币的严格监管政策，并轻易叫停了SEC发起的一系列诉讼。

这样的历史可能会重演。

孙远钊认为，没有立法作为基础，行政规则基本上是底气不足的。SEC的《加密资产监管条例》包含了不少颇具争议的条款，且未经过听证就贸然推出，几乎注定会遭到司法挑战。反对者可能在新规生效前就提起诉讼，请求法官签发禁令暂停执行。

“如果法官同意签发禁令，这类诉讼一般至少会持续2年-3年，实际效果是，新规很可能会被拖到下一任总统上台都无法执行。”孙远钊说。

首先可能会起诉的是投资者与消费者保护组织。新规拟采用“原则性披露”代替传统上对证券交易的逐项披露要求，在起诉者看来，这开创了种种可让加密货币发行者隐匿信息的机会，甚至从事欺诈的空间，严重加大了投资风险。

一些州政府也可能会起诉。美国证券交易监管是双轨制，即联邦与各州的规制同时并存，联邦管跨州或州际的商务，各州依其主权管州内的交易。但SEC新规中包含了“联邦优先适用”条款，可仅凭该机构一纸认定就排除了各州的监管权，这就涉及违法越权甚至违宪的争议。

眼下，围绕《清晰法案》的拉票环节已经进入最后冲刺，不论幕后谈判的结果如何，特朗普的表态，以及SEC和CFTC的政策依然在短期内提振了加密货币市场信心。

在8月下旬特朗普会见头部加密货币头部公司高管后，叠加美国国债收益率回跌、美联储加息预期减弱等因素，加密货币扭转了今年以来的疲弱姿态，开启上涨窗口。其中，比特币价格近期持续走高，在8月25日突破8万美元/枚，这是三个月来首次达到这一水平。截至发稿前，比特币价格突破8.2万美元/枚的高位。

责编 | 要琢

题图来源｜视觉中国