钱宁：保险公司破产程序适用困境及其突破路径 | 法学评论202602

【作者】钱宁（华中科技大学法学院讲师）

【来源】北大法宝法学期刊库《法学评论》2026年第2期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：保险公司破产程序的适用面临现实困境，其成因主要在于处置成本高昂、现行制度供给不足以及行政权对司法权的不当挤压。鉴于企业挽救乃破产制度的重要价值，且保险公司的财务纾困较其他企业更具紧迫性，现有接管机制亦非最优路径，破产程序本身具备构建有效挽救框架的制度功能，此构成规范保险公司破产程序的正当性基础。《企业破产法》及其修订草案的相关规定过于简略，《保险法》亦仅作原则性宣示，并在实质上成为了进入破产程序的前置障碍。破解此困局，亟需通过立法完善，明确保险公司可适用的破产程序类型，重构破产原因认定标准，并在破产挽救过程中合理界分行政监管与司法权的运行空间。

关键词：保险公司；破产程序；重整；和解；金融稳定

目次 一、问题缘起 二、我国保险公司适用破产程序的困境及成因 三、保险公司适用破产程序法理基础之廓清 四、突破保险公司破产程序适用困境之应然路径 五、代结语

一

一、问题缘起

资源不断优化、竞争与出清并存是市场经济发展的必然，由此便使得作为市场主体之一的保险公司的破产成为无可避免的市场现象。2023年5月，北京金融法院依法裁定确认易安财产保险股份有限公司重整计划执行完毕，并终结该案重整程序，至此，全国首例保险机构重整以市场化、法治化方式圆满完成。目前关于保险公司的破产，立法规制主要为《企业破产法》《保险法》等。在《企业破产法》中，第134条对金融机构破产的相关事宜进行了原则性规定。虽然该规定并未将保险公司排除在《企业破产法》的调整范围之外，但是，鉴于保险公司等金融机构的特殊性，《企业破产法》第134条第2款特别作出了“金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他相关法律的规定制定实施办法。”除《企业破产法》以外，规定有保险公司破产事宜的法律还有《保险法》，其第90条规定了申请保险公司破产的主体，第91条规定了保险公司破产财产的清偿顺位，第92条规定了经营有人寿保险业务的保险公司持有的保险合同及责任准备金的转让，第144条规定了国务院保险监督管理机构可以对保险公司实行接管的情形及后果（债权债务关系不变），第148条规定了国务院保险监督管理机构申请对保险公司进行重整或清算的情形。综合考量，保险公司破产存在着立法零散、不成体系等问题。

在学理研究中，关于保险公司破产领域的研究成果亦呈现一定程度的碎片化状态，如保险金债权的优先清偿，保险公司重整以及清算中保单持有人的利益保护，保险保障基金救助制度的完善，投保人保障基金制度，保险公司破产前置程序的相关问题，保险公司破产中行政权与司法权的均衡，此外，亦有通过对域外保险公司破产处理经验展开研究从而提炼出对我国的启示。综合来看，目前学界对于保险公司破产的研究主要集中于其破产时的权利救济或保障方面，研究对象主要为保险公司外的其他利益相关主体。而对于当前保险公司在适用破产程序时所面临的困境及破解路径却鲜有研究成果。对此，本文寄希望于通过对保险公司市场退出现况的考察及检讨、破产拯救困境之成因、破产程序规范的正当性证成、突破困境的应然路径展开研究，以期为破产制度的完善贡献智力。

二

我国保险公司适用破产程序的困境及成因

（一）我国保险公司适用破产程序之困境

当前，我国正处于产业结构调整时期，整体经济面临持续下行的压力。根据国家金融监督管理总局发布的数据显示，截至2024年末，纳入统计范围的保险公司的综合偿付能力充足率为199.4%，核心偿付能力充足率为139.1%；其中63家保险公司风险综合评级被评为A类，103家为B类，10家为C类，11家为D类。这一数据意味着，在纳入统计范围内的保险公司中，有11家是处于偿付能力充足率不达标或者偿付能力充足率虽然达标，但操作风险、战略风险、声誉风险和流动性风险中某一类或几类风险严重的状态。而仅仅在四年前的2020年末，纳入统计范围的保险公司的综合偿付能力充足率为246.3%，核心偿付能力充足率为234.3%；其中100家保险公司风险综合评级被评为A类，71家为B类，3家为C类，3家为D类。两相对比可以看出，近年来我国保险公司偿付能力的下降趋势较为明显。我国目前有各类保险公司数以百计，从保险公司市场退出的实践现状来看，截止当前，已有数家保险公司因为偿付能力等问题而被相关部门依法通过接管等措施予以强制性干预而完成了对其的拯救或市场退出，典型如永安财产保险股份有限公司（以下简称永安保险公司）被接管案、新华人寿保险股份有限公司（以下简称新华保险公司）被接管案、中华联合财产保险股份有限公司（以下简称中华保险公司）被接管案、安邦保险集团股份有限公司（以下简称安邦保险公司）被接管案、易安财产保险股份有限公司（以下简称易安保险公司）等四公司破产案等。考察这些案件的处理情况，不难看出濒临破产的保险公司在适用破产程序时存在以下困境：

首先，陷入经营困境的保险公司难以进入破产拯救程序。虽《企业破产法》明确承认了破产程序对于包括保险公司在内的金融机构的可适用性，《保险法》进一步明确规定了保险公司可适用重整、和解、破产清算程序，但在前述个案中，从对困境保险公司的处理情况来看，呈现出来的典型特征之一即困境保险公司难以进入破产拯救程序。如在永安保险公司被接管案、新华保险公司被接管案、中华保险公司被接管案、安邦保险公司破产案中，当这些保险公司因为各种原因陷入严重的财务风险或经营困境后，无一例外均是由保险监督管理机构决定对保险公司进行行政接管。其中永安保险公司、新华保险公司、中华保险公司在经历了漫长的接管后，最终摆脱了经营困境。而在安邦保险公司被接管案中，保险监督管理机构在接管中强行从安邦保险公司拆分新设大家保险集团有限责任公司，原安邦保险公司在被接管结束后直接进入破产清算程序。目前来看，只有在易安保险公司等四公司破产案中，在历经了行政接管后，重整程序才得以启动。

其次，对困境保险公司的处置行政色彩过于浓厚。从上述保险公司被接管的处理情况来看，接管期限多被延长，并且在接管期内，保险公司所面临的行政处置手段亦较为强力且多样。如在新华保险公司被接管案中，保险监督管理机构首次动用保险保障基金对新华保险公司实行接管，通过行政手段使新华保险公司由民营企业转变为国有企业。在中华保险公司被接管案中，保险监督管理机构动用保险保障基金对中华保险公司实行长期控股。而在安邦保险公司破产案中，保险监督管理机构将安邦保险公司拆分新设其他保险公司。应当承认，强力的行政处置措施尽管可以对困境保险公司起到立竿见影的风险处置效果，但从市场经济的发展来看，过于浓厚的行政色彩与当前国家倡导市场化、法治化、国际化营商环境的政策导向并不匹配，且行政手段亦不能确保困境保险公司一定能摆脱困境。

最后，困境保险公司适用破产程序的司法经验过于单薄。除了上述特征之外，对困境保险公司的处置中，一方面是行政色彩过于浓厚，另一方面与之形成鲜明对比的是，司法程序并未发挥其应有的作用。在法律已然确立对保险公司破产拯救司法程序框架的情况下，尽管多年来已发生了多起保险公司陷入破产风险的案件，然仅有易安保险公司等四公司重整这一个案例适用了破产拯救程序。而在此前，重整在事实上并未对濒临破产的保险公司摆脱困境发挥应然的制度功能。

总体来看，由前述宏观数据及微观案件可以反映，一方面，在现代市场经济社会，任何企业都不可能万古长青，其必然会经历诞生、发展、繁荣、消亡等各个阶段。同理，当保险公司走到了面临着市场退出风险的关头，亦应遵从现代破产法律制度为市场主体设置的法定程序。从现实需求来看，虽然我国保险业目前仍处于发展阶段，但仍然存在着少数保险公司偿付能力堪忧，甚至存在破产风险。另一方面，我国破产法律制度逐渐完善，现行破产法虽然未将保险公司排除在适用范围之外，而且其连同与保险公司市场退出相关联的配套制度亦为保险公司的破产提供了一定制度性框架，但就实践状况来看，由于我国保险公司的现有退出机制存在行政色彩过于浓厚的特征，强大的行政干预力量使得保险公司很难像其他一般市场主体一样顺利进入破产法律程序，既有的破产制度对于陷入困境的保险公司的拯救或市场退出所发挥的作用甚微。

（二）我国保险公司适用破产程序困境之成因

事实上，影响保险公司偿付能力的因素很复杂，往往涉及社会经济环境以及保险公司自身的财务状况。为了尽可能控制及规避保险公司运营中的风险及保障其偿付能力，我国已构建了包括内部风险管理、偿付能力报告、财务分析和检查、监管干预、破产救济等在内的符合中国实际的偿付能力监管制度。实践表明，我国破产法律制度对于困境保险公司的拯救并未体现出其应有价值，个中原因体现在以下几个方面：

第一，保险公司的破产成本高企。一般而言，在处理企业破产的过程中，决定破产程序能否顺利进行的关键要素是破产债权的清偿率，而影响债权清偿率的因素包括处理破产诉讼的时间、成本等。已有研究表明，保险公司具有不同于其他金融机构的特殊经营性质，其破产成本远远高于同等规模的银行等金融机构，而影响保险公司破产成本的主要因素包括公司规模、资本化比率以及灾害事件等。究其原因，保险公司无论是设立，抑或是破产注销，均有严格的法律程序规定，而严格的市场准入门槛在保证保险公司主体质量的同时，亦使得其规模在成立之始便十分庞大。例如，依据《保险法》第67条至第73条，申请设立保险公司需经严格审批，且其注册资本最低限额为二亿元。从保险公司的设立到经营来看，各险企有着不同的战略和专长，经营着不同保险业务并占据一定市场，形成了各自的保险业务结构，而当保险公司一经依法设立，企业规模以及业务展开便注定了与社会众多保单持有人间的利益关系。尤其在当今社会，随着治理不断现代化，如交强险等诸多保险业务因国家政策要求，使得这些保险的投保人、被保险人或受益人的群体十分广泛，一旦保险公司陷入财务危机而面临破产风险，其潜在债权人的数量及所对应的债权数额将会无比巨大，这就使得保险公司的破产成本相较于普通企业而言要高出许多。

第二，我国保险公司的破产制度供给不足。相较于一般企业，保险公司在经营中面临着更加复杂的环境因素与市场风险，因而在法律法规的规制下，保险公司向来被施以严格监管。然而，当前涉及保险公司破产的规定散见于《企业破产法》《保险法》《保险保障基金管理办法》《保险公司偿付能力管理规定》等文件中，规范特殊且系统性较弱。例如，《企业破产法》第134条仅对金融机构破产作出原则性规定，虽明确国务院金融监督管理机构可提出重整或破产清算申请，并可就接管、托管中的金融机构申请中止相关诉讼或执行程序，但整体而言过于笼统，缺乏具体实施路径。《保险法》第90条虽进一步明确了保险公司申请破产需经监管机构同意，但其内容实质上近乎是对《企业破产法》第134条第1款的重申，两法之间仅为形式上的“机械”衔接。此外，在金融机构内部，保险公司在一定程度上虽具有银行、证券公司等金融机构的共性，但是，由于我国对于金融机构向来实行的是专营与分业经营原则，保险行业作为不同于银行业、证券行业的特殊金融行业，其在市场退出方面亦具有一定独特性。在《保险法》制度框架下，尽管国务院保险监督管理机构已适时颁行《保险公司管理规定》《外资保险管理条例》《保险公司保险业务转让暂行办法》等部门规章以规范保险公司市场退出等事项，但从实际效果来看，这些规范仍存在体系松散、规定分散、操作性不强等问题，尤其是在和破产法律制度的衔接以及破产程序内相关问题的处理方面，制度供给之不足严重制约了破产制度功能的发挥。

第三，在对困境保险公司的处置中行政权过度侵蚀司法权。如前文所述，《企业破产法》规定金融机构的破产申请可由国务院金融监督管理机构向法院提出，而金融机构破产的实施办法由国务院制定。《保险法》第90条则进一步规定了向法院申请保险公司重整、和解、破产清算必须先经过国务院保险监督管理机构同意。换言之，倘若保险公司监督管理机构不同意，则保险公司即完全不具备进入破产程序之可能。法律行此规定，固然是出于对保险公司特殊性的考量，因而对保险公司进入破产程序采取了慎之又慎的立法态度。但是，也正是因为这样的法律规定，导致陷入经营困境的保险公司进入破产程序的硬性“门槛”被过度拔高，致使保险公司适用破产程序的案例寥寥无几，破产程序对困境保险公司所能够起到的实际拯救作用被大大削弱。可以说，在对困境保险公司进行拯救中，国家行政权对司法权的过度侵蚀，是导致我国破产制度对困境保险公司未发挥其应然拯救作用的重要原因。

三

保险公司适用破产程序法理基础之廓清

（一）对困境企业实施拯救是破产程序的重要价值

自人类社会出现交易活动开始，债务亦随之产生。在“偿付的社会”之中，需要债权人与债务人的协力一致行动，建立一种解除债务的程序或制度。从法律发展史来看，破产法与执行法都是关于债的强制实现的法律制度，并且相较于以个别实现为要旨的执行法而言，破产法存在当债务人面临财务困境时能够为之提供一套概括性债务清理程序的根本优势。在此基础上，破产法又被认为存在包括集中清理债权债务、促进债务人再生、“僵尸企业”出清、推动国企改革、终结执行案件等广泛的制度功能。由此，正如有观点认为，破产法律制度具有优胜劣汰的市场调节功能，蕴含着“破”与“立”的双重价值属性，一方面，其可以使因债务产生而积重难返的企业依法退出市场，另一方面，其对于尚存挽救希望的困境企业又可以通过拯救程序而获得重生。

在现代社会中，社会成员的多元性诉求决定了个体之间利益存在冲突的现实可能，这在破产法领域表现得尤为突出。在破产程序中，有限的破产财产难以满足破产债权的诉求总和，于是围绕如何平衡债权人与债务人之间的利益冲突，以及最大限度实现对有拯救价值企业的纾困与对无拯救价值企业的有序退出的各子程序便得以应运而生并被不断发展和完善。众所周知，破产程序一般分为重整、和解以及破产清算程序，除了需要对确无经营价值的困境企业有序进行清算之外，大量有拯救价值的困境企业往往可通过重整或和解等程序实现再生。正如《最高人民法院印发＜关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见＞的通知》所指出：“推动完善破产重整、和解制度，促进有价值的危困企业再生。引导破产程序各方充分认识破产重整、和解制度在挽救危困企业方面的重要作用。”对于重整而言，其通过债务人财产保全、营业事务管理、债权人参与和利益保护、重整计划等具体制度的运行以确保对困境企业的拯救作用。和解制度作为现代破产制度的重要组成部分，同重整制度一样具有预防破产清算、挽救债务企业的重要功能，并且具有程序简便和成本较低的特征。尽管当前围绕重整与和解制度的完善，理论界和实务界存在诸多不同的思路与建议，然形成共识的是，以重整与和解为代表的破产程序对于困境企业的强大拯救价值毋庸置疑。

（二）困境保险公司摆脱财务困境的特殊性及必要性更强

保险公司是处置风险的特别金融服务机构，对于现代文明社会的健康发展，保险制度的作用似乎如何强调都不为过。从事实层面来看，现代保险制度大致可分为人身保险与财产保险两大类别，人身保险中涵盖了养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等，财产保险则如房屋保险、车辆保险、船舶保险、家庭财产保险、企业财产保险等。可以说，保险制度和现代社会中的每个人的切身利益都息息相关，而保险公司作为我国保险行业的重要参与主体，在当前“风险社会”形态愈发明显的时代背景下，其对我国保险行业乃至整个金融市场以及社会经济的稳定发展具有举足轻重的作用。相较于其他市场主体，保险公司的经营，尤其是陷入经营困境中的保险公司如何通过现代法律制度尽可能摆脱财务困境或实现“无害化”有序退出亦有其极大特殊性。这种特殊性主要体现在以下两个层面：

相较于非金融机构而言，保险公司与银行、证券公司等一致，具有注册资本数额高、客户人数众多、债权债务关系复杂等典型特征，当其陷入经营困境时，往往对一定地域内的经济发展或金融行业的稳定产生重大影响，如若处理失当，可能会触发严重的系统性金融风险。相较于金融机构范畴内部的其他主体而言，保险公司显然不同于银行、证券公司等其他金融机构。这种特殊性体现在银行、证券公司等主体所经营的业务或产品一般具有投资属性，虽然如今亦有部分保险产品带有投资属性，但从保险制度的设立目的来看，保险旨在帮助投保人或受益人等分散风险，其在一定程度上直接关乎着民生和社会保障。从此意义上讲，保险行业具有与其他金融行业显著不同的独特属性。并且，已有研究表明，相较于其他金融机构而言，保险行业市场经营的竞争性要更强，这对于发展中国家而言尤其如此。在保险业的市场竞争中，由于保险需求在其各个领域的迅速扩张，特别是在人寿保险领域，在一定程度上使得保险公司的潜在破产风险亦随之增加。可以说，陷入困境的保险公司摆脱财务困境的必要性要甚于其他市场主体。

（三）行政接管并非破产拯救程序的替代性制度

我国目前已经初步构建起了拯救困境保险公司的破产前置法律制度框架，其主要表现为通过有力的行政干预对困境保险公司进行一定风险处置，从而力求避免破产司法程序的启动，以达到降低保险公司破产事件对国家乃至国际金融秩序及经济社会的负外部性的目的。依照我国现行《保险法》之规定，当保险公司陷入财务困境而面临退出市场的风险之时，监管机构可以根据保险公司的经营状况，采取包括重点监管、整顿、接管等在内的相应行政措施，以实现对困境保险公司的拯救。从制度内容上来看，当保险公司的偿付能力出现不足的情况时，国务院保险监督管理机构即应将其列入重点监管对象，并实施相应措施责令限期改正。保险公司逾期未改正的，国务院保险监督管理机构可以对其进行整顿。而当保险公司偿付能力严重不足或因违反法律规定损害公共利益而可能严重危及或者已经严重危及公司的偿付能力之时，国务院保险监督管理机构可以对其进行接管，接管组的组成及接管实施办法由国务院保险监督管理机构决定，接管期限以两年为限。由此，从行政力量对于企业运行的干预程度来看，监管、整顿、接管所体现出的国家干预呈现出越来越强烈的色彩，其共同构成了我国保险公司偿付能力的制度保障体系。

除了《保险法》之外，国务院保险监督管理机构于2021年发布了《保险公司偿付能力管理规定》，在对保险公司偿付能力的管理做出原则性规定的同时，对监管评估与检查、监管措施作出了专章规定。在监管措施之中，该文件明确规定了监管谈话、要求保险公司提交预防偿付能力充足率恶化或完善风险管理的计划、限制薪酬、限制分红以及责令增加资本金、责令停止或调整业务等诸多具体措施，并明确规定采取相关监管措施之后保险公司的“偿付能力未明显改善或进一步恶化的，由中国银保监会依法采取接管、申请破产等监管措施”。由此可见，以《保险法》和《保险公司偿付能力管理规定》为依据，我国当前虽然初步完成了对于困境保险公司的拯救措施框架设置，但是其具体措施实质上仅限于对困境保险公司的监管和整顿，对于接管的措施，我国现行法律制度中的相关规定仅止于原则性或指向性规定，缺乏具体规制。

一般认为，行政接管是以挽救为目的、临时性接收经营管理权的一种行政措施，其临时性表现为监管机构并不长久行使经营者权力。我国《保险法》第147条明确规定最长不得超过两年的接管期限即说明行政接管具有过渡性质。但是由于现有制度设计中并未明确突出行政接管的过渡属性定位，加之具体事宜规制的缺位，导致实践中对于困境保险公司实施行政接管时存在过度适用的情况，名为接管实为重整的现象极为普遍，前文所述我国已对相关困境保险公司实施接管的案例在一定程度上即能说明于此。正是因为立法对行政接管行为的模糊规制，导致行政机关在实际应用接管来化解危机之时，个案处理的程序性差异极为明显，行政接管的适用在一定程度上正面临扩张异化的风险。更有学者认为：“接管所体现的核心理念与破产法上的重整制度有惊人的相似之外，可以说，接管在本质上就是一种重整。”事实上，对于困境保险公司而言，虽然接管和重整程序均旨在通过对其实施拯救而帮助其摆脱困境，但是二者在法理上存在明显的制度适用边界。行政接管具有行政性、有限强制性、非处分性和临时性，其决定、实施、终止以及救济等应当得到立法的明确规制。当保险公司出现可以适用接管的法定条件之后，尽管国务院保险监督管理机构可以通过行政手段来作出一定应对或调整，然而进入破产程序前的行政干预并不能完全确保保险公司能够完全摆脱经营困境，当行政干预失败后，保险公司通过破产程序进行纾困或市场出清亦完全正当。再者，如前所述，对困境企业实施拯救是破产程序的重要价值，纯粹的行政措施与破产司法手段并非对立的关系，行政接管亦并非重整的替代性制度，通过完善破产拯救制度为陷入困境的保险公司提供制度供给，使行政与司法机关能够在各自的职能范围内发挥最大效用，才是实现拯救困境保险公司的最优解。

（四）破产程序可以为保险公司提供强力的困境拯救框架

已有研究表明，相较于金融机构其他主体而言，随着市场竞争的不断加强，近年来保险公司的运行成本亦随之显著增大，加之赔付支出的不断扩大，保险公司的经营压力相较于其他金融机构而言亦呈现不断加大的形态趋势。而只有通过科学合理的破产制度设计，使金融机构经营不善导致的风险和损失在相关市场主体之间合理分摊才能提高金融市场的效率。如前所述，如今我国关于保险公司的设立、运营、退出等虽然已经初步形成了一套法律体系，但这套法律体系似乎并不“协调”。这体现在围绕保险公司的设立以及运营乃至风险管理，以《保险法》为中心，我国的相关制度规则在一定程度上可以说已然趋于完善。然而对于保险公司的市场退出，我国现行法律以及其他相关规范性文件所作出的规定则显得过于散乱且笼统，这就从一定程度上给破产拯救制度的功能发挥造成了阻碍。再者，如前所述相较于破产清算程序而言，重整与和解的制度效果之一便是尽可能对困境企业进行拯救，以帮助其摆脱困境，恢复到正常的市场经营状态。从此意义上讲，只要破产制度有助于帮助困境保险公司纾困，就应当对其予以肯认。

事实上，相较于行政接管，以重整与和解为代表的破产拯救程序对于拯救困境保险公司而言具有更多制度优势。这种优势至少体现在以下几个方面：一是在现代法治社会中，破产程序以市场化为导向已得到充分共识，而在行政接管中，由于行政权力深入介入保险公司的经营，往往使得保险市场与优胜劣汰的市场经济法则相悖，不利于保险市场的健康发展。二是相较于行政监管而言，破产程序更易于控制与监督。如前所述，对于保险公司的接管，我国当前的制度规定过于笼统，操作性较差；相反，破产程序的推进已得到国家立法明确且细致的规制，程序上亦更加透明。三是行政接管的泛化不仅会严重削弱破产拯救程序的功能发挥，还易导致保险公司在预防和处置风险时对政府形成过度依赖，由此在加重政府财政负担的同时亦易引发道德风险。

从实践状况来看，虽然我国目前保险公司因陷入财务困境而面临破产风险的案例并不是很多，但是从法治进程的时间轴来看，早期由于我国的破产法律制度尚处于构建初期，一般企业的破产法治实践尚且单薄，对于困境保险公司的处置而言，国家采取慎之又慎的态度而尽可能避免直接适用破产程序似可理解。然而，自我国正式确立现代破产制度以来，我国破产法治实践经验不断积淀，无论是非金融企业破产，抑或是金融机构破产，均有相关典型案例产生，这对于我国今后的实践以及破产制度进一步完善无疑具有重要的指导意义。在保险公司破产领域，作为我国第一例保险公司司法重整案，易安保险公司重整无疑将对今后类案的处理具有示范效用。事实也足以说明，破产程序可以为保险公司提供强力的困境拯救框架。

四

突破保险公司破产程序适用困境之应然路径

考察域外相关立法，虽存在不同模式，但究其原因，无不与其国家或地区特殊的社会经济情况或立法制度相关，如美国立法会涉及到联邦与州两个层面的法律关系协调与平衡。并且，如美国（保险公司的重整与清算采用特别法规制）、德国等发达经济体的破产法律制度，均未将保险公司排除于重整、和解、破产清算程序的适用范围之外。至于行政处置，如美国、英国、德国等虽在具体路径上存在一定差别，但是立法对于行政权的行使以及与司法权的分工的明确规定已然成为这些国家对困境保险公司的处置的共同特征。鉴此，本文认为，突破保险公司破产程序适用困境之应然路径，我国应当结合我国现阶段立法与司法实践的实际情况，重点从保险公司可适用破产程序的厘定、保险公司破产原因的重构、保险公司破产拯救中行政权与司法权的平衡等三个方面予以着手。

（一）保险公司可适用破产程序之厘定

在破产法修订背景下，破产法修订草案已将金融机构破产单独设章，但围绕如何设计具体制度尚存在诸多争议，尤其是对于金融机构可适用的破产程序，无论是现有法律及其修订草案的规定，还是理论界的观点，尚存在一定疑义或争议。一般而言，理论界大多认可重整以及破产清算程序相对于金融机构的可适用性，此源于《企业破产法》的明确规定，然破产法（包括修订草案）对于金融机构是否可适用和解程序则未作规定。从已有研究来看，诸多成果中的相关论点亦是围绕金融机构的重整及破产清算程序而展开，对金融机构是否可适用和解程序鲜有研究。对于保险公司破产的可适用程序，目前关联法条除了《企业破产法》第134条外，还有《保险法》第90条，依照该规定，保险公司在破产程序中可以适用重整、和解及破产清算。对此，有学者认为此规定与《企业破产法》的规定直接冲突，须在修改《保险法》时予以纠正，即删掉保险公司可以适用和解程序的规定。

诚然，考察现行《商业银行法》《证券法》《期货和衍生品法》的规定，均无银行、证券公司、期货公司可以适用和解程序的明确规定。立法者仅在《保险法》中明确规定保险公司可以适用和解程序，而在其他部门法中对于其他金融机构未作规定，其中缘由似乎已难以探清，但不可否认的是，法律规定的如此差异，并非源于各类金融机构自身具有无法通约的特征，而是不同规则制定者在不同时期所制定的规范衔接不足所致。尽管如此，这并不妨碍在法理层面对保险公司破产的可适用程序进行探讨。并且，对于保险公司破产的可适用程序，如果仅以《保险法》对于重整、和解、破产清算程序的明确肯认，而在法理上对其予以认可，难免过于武断，亦会产生争议。

正如有学者所言，从本质上讲，重整与破产清算在目的上并无区别，因为二者最终都力图使债权得到公平实现。至于启动原因上的差别仅是我国法律上的特殊规定，在其他国家的破产法中并无类似区别。这对于和解而言亦是如此。从程序的结果来看，重整与和解程序在使债权得到公平实现的同时，亦为债务人企业提供了一条起死回生的可能性路径，而经过破产清算程序的债务人企业的市场主体地位则归于消灭。对于保险公司而言，当其因为财务困境而濒临破产时，鉴于如前所述现代保险制度几乎涵盖了所有自然人和组织所可能面临的潜在人身及财产风险，自然人的生老病死，组织的财产安全，此时需要考量的就不仅仅是让其存活或者消灭以及使得诸多债权人公平受偿的问题，而且还应当考虑对保险公司的各种处置策略可能会造成的后果，从中选取最优路径以最大限度保障保单持有人的利益以及社会经济秩序的稳定。而在此过程中，稍有不慎即可能会引发社会经济的系统性危机，这也是为何我国当前在面对金融机构破产时呈现出“重行政、轻司法”的形态的原因——进入破产程序前的行政处置在事实上起到了一个“观察窗口”的制度效果。

客观来讲，对于金融机构适用破产程序时，完全没必要如此“讳疾忌医”。破产法在性质上固然属于私法范畴，并且囿于保险公司等金融机构的特殊性，亦固然应当运用一定行政措施以尽可能杜绝冒然适用破产程序所可能引发的不良后果，但这也并不能成为将重整、和解、清算三大破产程序割裂开来认为只能适用其一或其二的理由。并且，进入破产程序前的行政措施，其本身并不和任何一项破产拯救程序互斥。即便是经过整顿、接管等行政处置之后的困境保险公司，如果其经营状况并不能得到改善而必须进入破产程序时，也并不意味着其拯救价值的完全丧失。从此意义上讲，对于困境保险公司而言，存在拯救债务人功能的破产程序中的重整或和解自有一定适用空间。至于说对于重整或和解程序的选择，本文认为，相较于破产清算程序，重整和和解程序均系旨在保留债务人企业市场主体地位的前提下，力求最大限度实现债权人利益，并将对市场环境的负面影响降至最低，从此意义上讲，二者本身并非目的，而只是方式和手段，且二者之间各自存在优势并不能互相代替，因此《保险法》第90条对于三大破产程序可适用性的肯认在法理上是完全正当的。纵然《企业破产法》第134条规定金融监督管理机构可以依法申请金融机构重整、破产清算，但此并不意味着对和解可适用性予以否定。

需指出的是，《保险法》第90条允许保险公司或其债权人提出和解申请，而现行《企业破产法》第95条将和解申请权限定于债务人，二者确存在规范冲突。《企业破产法（修订草案）》第141条对此已作出一定调整，将和解申请主体扩展至“债务人、出资额占债务人注册资本二分之一以上的出资人”，体现出立法者意图适度放宽和解启动主体的倾向。然而，该草案规定仍未完全覆盖《保险法》第90条所认可的“债权人”申请情形，在保险公司破产这一特殊领域，规范之间的协调问题依然存在。从立法完善的角度看，为消除法律适用中的分歧，并体现对金融机构破产特殊性的充分考量，建议在《企业破产法》修订中进一步明确金融机构和解程序的申请主体范围。可考虑在“金融机构破产”专章中作出特别规定，明确保险公司等金融机构的和解申请可依照《保险法》等规定处理；或直接在该章中授权金融监督管理机构、债务人及符合一定条件的债权人向人民法院申请和解。如此，既能保持破产法体系的内在协调，亦可兼顾保险公司破产实践对灵活、多元拯救机制的现实需求。

（二）保险公司破产原因之重构

根据我国现有法律规定，无论是《保险法》还是《企业破产法》，其所规定的保险公司破产原因与一般企业并无差别，并未反映出保险公司特殊的破产原因或条件。对于一般企业而言，启动破产的实质条件是资产不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力，或者明显有丧失清偿能力之可能的，具体判断方法往往是审查企业的现金流及资产负债表，这对于一般企业而言本无可厚非。但是，相较于一般企业所负担债务的确定性，保险公司支付保险金所指向的事件的发生具有相当大的不确定性。在保险合同中，保险给付对风险或危险实现具有依赖性，即以与一个具体的不可预见的或偶然的并与被保险的利益相关的由保险合同确定的事件为前提。从此意义上讲，在很大程度上保险公司的债务仅仅是一种现实可能。此外，从保险行业实况来看，保险合同的承保周期相对于其他非金融行业的普通民商事交易以及金融行业领域内的股票、债券、期货等交易一般要更长一些，由此在一定程度上更加增加了保险公司所可能负担债务的不确定性。在此情况下，倘若将适用于一般企业的破产原因套用于保险公司，此时达到一般意义上法院受理破产申请的实质条件时，往往为时已晚，破产制度的拯救功能将在一定程度上面临落空的风险。

因之，保险公司作为金融机构之一，由于其自身业务的特殊性使然，在向法院申请破产时固然应符合一般企业进入破产程序的标准，但在一般标准之外，更应当达到其可以进入破产程序的特殊实质条件。遗憾的是，一方面我国立法对此并未作出明确规定，另一方面我国现有效力位阶低于法律的规范性文件亦未有相应规定。对此，本文认为，应当在现有破产原因的基础之上，对保险公司的破产原因予以修正。具体而言，由于一般破产原因所发生的时间节点对于保险公司而言具有明显的滞后性，在对保险公司的破产原因进行重构之时，应通过规则设计将其发生的时间节点进行前移。即对保险公司的偿付能力进行监控，对保险公司的破产概率进行合理预判。需要说明的是，这里对保险公司偿付能力的监控不仅包括针对不同类型的保险公司的经营及投资业务的特点制定不同的标准，还应当考虑通货膨胀（因为通货膨胀对包括保险准备金在内的保险业务的各个方面都有负面影响）和利率的因素。故，应在破产法修订中或修订完成后的配套规定中确认当保险公司的偿付能力充足率低于一定临界值时即构成法院受理保险公司破产申请的实质条件或标准。

需强调的是，保险公司破产原因的重构与我国保险公司偿付能力监管制度的完善息息相关。如今，我国已颁行《保险公司偿付能力管理规定》，对于保险公司偿付能力的监管制度正在不断完善之中，可以预见，这对于破产法修订后的实施而言，无疑将会大大降低制度运行成本，并将会极大地发挥破产制度对于困境保险公司的拯救功能。

（三）保险公司破产拯救中行政权与司法权的平衡

承前文所述，基于保险公司的特殊性，在对其进行破产处置时，立法者采取审慎的态度无可厚非。从已有案例来看，在保险公司正式进入破产程序前，具有破产预防功能的行政监管亦可起到控制风险的作用。因而从理论上讲，谁都不会否认行政权参与对困境保险公司拯救的正当性，抑或是行政权与司法权应当平衡乃各界之共识。但是，如何精准把握行政权与司法权的平衡却是在对保险公司进行破产处置的难点。

从最新立法动态来看，我国《金融稳定法（草案）》针对金融机构所可能面临的风险已经初步构建起了事前防范、事中化解、事后处置的一体化法律机制，并且已通过全国人大常委会第二次审议。根据《金融稳定法（草案）》第23条，为处置金融风险，处置部门可以依法促成重组、整顿、接管、托管、撤销或申请破产。基于此，有学者认为破产只是实现保险公司等金融机构风险处置的底线性方式。然如前文所述，在对保险公司的风险处置中，行政权与司法权并非处于对立或互斥状态，在当前行政权对司法权在一定程度上存在侵蚀状态的现实情况下，片面强调“底线性”的司法破产拯救措施，难免会在实践中产生司法权仍然“劣后”于行政权的风险，从而使得重整、和解等拯救制度难以发挥起应然效用。因而本文认为，需要厘定的是，处于保险公司等金融机构破产处置的“底线性”制度应当限定为破产清算，而诸如重整、和解在达到其可适用的条件下，无论保险公司等金融机构是否已在事实层面穷尽了重组、接管、托管等救济措施，重整、和解均可依法得以启动。

质言之，在现有保险公司破产“重行政、轻司法”的法治形态下，要想达到实质意义上的行政权与司法权的平衡，唯有打破行政权对司法权的不当限制，使得“行政的归行政，司法的归司法”。具体而言，本文认为应当通过以下几个着力点以规范保险公司破产的制度架构：一是确保法院对于破产程序启动的决定权。《保险法》规定保险公司无论是重整或和解，还是破产清算，均应当先取得保险监督管理机构的同意，这在事实上给破产程序的启动附加了条件，使相关权利人的诉讼权利在一定程度上被剥夺。对此本文认为应在破产法修订中将法院对于破产程序启动的决定权予以明确。二是明确整顿、接管等行政措施并非启动破产程序的必要前置条件。我国《证券公司风险处置条例》第38条已明确了此项原则，即证券公司有《企业破产法》第2条规定的情形时，可由相关权利主体向法院申请启动破产程序。对此本文认为，在完善破产法律制度时应当将这一原则明确适用于保险公司破产。三是保障行政机关在破产程序中的参与权。平衡保险公司破产中的行政权与司法权，无论是“重行政、轻司法”，还是“重司法、轻行政”，均不可取。对于非金融企业破产而言，尚且需要“府院联动”机制来保障破产程序的稳步推进，对于保险公司等金融机构破产则更需行政机关的有效参与。行政权对于金融机构破产的强力参与的法理基础来源于金融监管机构的对于金融市场的监管，不过应明确的是，在保险公司破产程序正式启动前应由保险监督管理机构主导，在破产程序正式启动之后应由法院主导。

五

代结语

完善保险公司破产程序，核心在于健全破产法律制度。为此，应系统修订破产法与保险法中涉及保险公司破产的相关规定，构建协调、可操作的规范体系。需要指出的是，强化破产法律规范的可适用性、突出司法在破产程序中的主导作用，并非意在排斥或挤压行政权力在保险公司拯救中的角色。恰恰相反，对保险公司乃至所有困境金融机构的有效挽救，均离不开行政权与司法权的密切协同。行政监管、保险保障基金等制度安排，正是破产拯救体系中不可或缺的组成部分。目前，《企业破产法（修订草案）》虽已专章规定金融机构破产，但条文仍显原则，亟待进一步细化与完善，以真正实现我国破产制度的整体优化。

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【纪检监察专栏】

2.论党的自我革命制度规范体系的法治化构建及运行

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【专论与争鸣】

3.公民通信权的保护要义重释

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4.论行政机关的自我纠错

——行政法理的考察与建构

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5.论行政违法主观过错的推定适用

——基于《行政处罚法》第33条第2款的解释

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